2018年12月公布的《收费公路管理条例（修订草案）》社会公开征求意见稿提出，高速公路未来实施两阶段收费，即偿债期收费和养护期收费制度。对于养护期收费制度，社会上仍然对其设立的必要性和实施操作等方面存在一些质疑，养护收费制度设立的必要性、进入养护期收费的方式、养护期收费运营主体、养护资金管理等重要制度值得深入研究和探讨。

养护期收费制度设立的必要性

公路技术状况会随着车辆使用、自然老化等因素影响下降，为了保持良好状态，会产生日常保养、修复等方面的费用。因此，建立稳定的高速公路养护资金来源是确保路网畅通、高效、安全的重要保障。《公路法》第三十六条明确规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”

高速公路收费到期后，按照现行《公路法》《收费公路管理条例》的规定，其性质将转为普通公路，应当遵循《公路法》第三十六条的规定，通过税收方式满足高速公路养护资金需求。

然而，2018年12月，交通运输部正式就《收费公路管理条例（修订草案）》向社会公开征求意见。根据征求意见稿第十四条的规定，“省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。”政府收费公路结束偿债期后进入养护期管理收费，打破了现有依托成品油消费税筹集养护资金方式。

相比收税方式，养护收费制度的优势主要体现在多个方面。

体现“用路者付费”原则 费用负担更公平

成品油消费税虽然体现“多用路者多缴税”的原则，但不能细分到用户使用的具体路段，而是由纳税人共同承担了未来高速公路到期后的养护费用。高速公路养护费用如果采用收费的方式获取，则是由高速公路用

路者承担，体现了“谁用路，谁付费”“多用路，多付费”的用路者付费原则，可有效解决不同用路群体的公平合理负担问题，避免不使用高速公路的公众分担高速公路养护管理成本，公众负担上更为公平。

发挥调节交通量作用 保证通行效率

养护收费不但可以实现筹集公路养护资金的功能，还能起到调节交通流量的作用。如果高速公路到期停止收费，周边道路交通量会被吸引到高速公路，造成交通流量分布不均甚至拥堵。高速公路网是社会经济发展的生命线和主动脉，一旦拥堵，将极大影响物流运行效率。

北京首都机场高速公路进京方向免费就是最好的例证，自免费之日起进京方向车流量增大，局部路段拥堵已经成为常态，严重影响了高速公路的通行效率。

符合“两个公路体系”发展思路

交通运输部提出的“两个公路体系”发展战略，即统筹发展以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的低收费、高效率的收费公路体系。公路建设和养护管理的资金保障采取“收税”与“收费”并行的方式，占公路总里程97%左右的非收费公路是主体，提供均等化的公共普遍服务，由财政税收保障其建设、养护、管理及改扩建需求；占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路提供效率服务，采取向用路者直接收取车辆通行费的方式，保障其资金需求。因此，高速公路养护期收费制度，是与“两个公路体系”的发展思路和目标保持一致的。

缓解到期后财政负担压力

根据国务院批准的“国家公路网规划”，到2030年规划建设11.8万公里国家高速公路。考虑到地方高速公路规模，未来我国的高速公路规模预测在18万公里左右。如果高速公路到期后即停止收费，随着高速公路里程不断增加，物价水平上涨，未来高速公路养护管理资金将大幅增加，预计到2030年将增加超过3000亿元的养护管理资金需求。同时，目前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口也高达50%左右，所以有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的困境，随着公路里程的增加，公路养护资金缺口还有继续扩大的趋势。

如果高速公路到期后，即停止收费转为收税，则普通公路养护资金缺口将进一步扩大。同时，2008年成品油税费改革的税额测算并未考虑现有高速公路到期后的养护资金需求，一旦通过提高成品油消费税税率的方式解决资金问题，初步估计成品油消费税税率需要提高一倍，并且随着新能源车辆的日益增多，成品油消费税收入也将面临缩减。

养护期的时限与运营模式

何时进入养护期

高速公路收费到期后进入养护期，可以有两种方案选择：方案一是政府收费高速公路与经营性高速公路同时进入养护期收费，即按照现有《收费公路管理条例（修订草案）》的规定，经营性高速公路到期后继续收费协助政府收费，高速公路偿还债务后统一进入养护期。方案二是把政府收费高速公路与经营性高速公路养护期时间分开，经营性高速公路到期后先行进入养护期收费，政府收费高速公路偿清债务后再进入到养护期收费。

相对于方案二，方案一可以避免高速公路路段由于某个路段通行费费率过低，出现交通拥堵的问题。同时，将经营性高速公路到期纳入政府收费高速公路路网继续收费，可以协助政府收费高速公路债务偿还，降低债务规模和风险，让整个高速公路路网更早进入养护期收费，让公众享受价低、优质高速公路网服务。

方案二经营性高速公路到期直接进入养护期收费，公路用户直观上直接享受了相对较低的收费费率，但弊端也很明显。对于通行费价格敏感的公路用户，他们即使花费更长的时间成本，也更愿意选择价格更低的通行

服务，由此造成收费费率相对较低的高速，会吸引平行高速公路路段交通流量，影响整体路网的效率，特别是主骨架路网一旦梗阻，容易导致区域路网瘫痪。

因此，方案一更有利于减轻公共财政负担、压实地方政府主体责任、防范化解债务风险、保障路网高效运行，在一定程度上回应了社会公众的关切，较好地平衡了代际负担；更有利于促进高速公路和普通公路的协调发展，税负更加公平合理，是一项既利当前又利长远的合理选择。同时，需要特别关注甘肃等因无法偿清收费期债务而无法进入养护期的省份，以及没有政府收费高速公路的省份，可以考虑到期分别进入养护期。

养护期由谁运营

目前《收费公路管理条例（修订草案）》征求意见稿第九条规定，“建设、养护和运营政府收费公路，应当由省级人民政府或者其授权的部门依法确定的法人组织实施。前款确定的法人组织可以按照相关法律法规的规定选择养护和运营单位。”对法人组织的性质则并未予以规定，但无疑只有两种选择，分别是由国有企业承担，抑或通过招投标等方式由社会资本承担运营。

国有企业负责养护期运营管理的模式其优势在于，负责养护期运营的国有企业作为省级区域的高速公路运营管理主体，其本质是政府委托代理人，政府的介入因素较多，其目标并不是为了盈利，而是更多关注于高速公路资产运营和维护，为社会公众提供更优质的出行服务，原则上更能做出保持区域路网整体运行安全和效率的决策。同时，该模式与现有的高速公路运营管理模式相匹配，目前各省的高速公路运营基本由1家至2家国有企业高速公路运营公司承担，所以在高速公路进入养护期时，运营管理可以有效衔接，特别是实施“统借统还”政策的省份，可以减少高速公路资产确权移交的程序，也可以减少人员安置的工作量。

该模式的不足之处，主要是存在国有企业管理的通病，企业不具有完全的产权，受政府干预较大，企业运营管理成本的控制和效率提升，以及薪酬体系不灵活等问题明显。

由民营企业为代表的社会资本方参与养护期运营的模式，其优势在于社会资本方本质是逐利的，控本增利是其根本的追求和动力，所以在保证高速公路养护技术状况和服务水平的前提下，运营管理成本控制和效率提升是其强项。同时，目前高速公路运营管理过程中，其运营管理单元逐渐转向多元化，市场上出现了专门从事高速公路运营管理的企业，这些企业形成了激烈的市场竞争，可以承担公路在自主经营过程中的投资风险，为该模式的实施带来了可行性。

该模式的不足之处，主要在于缺乏相应监管情形下，高速公路养护技术状况和服务水平难以保障。无论哪种模式都存在优势和不足之处，但从改革阻力最小角度，以及国有企业“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中”的新使命、新定位出发，高速公路作为国民经济运行的大动脉，维持现有的、由国有企业承担的高速公路运营管理模式则更为适宜。

同时，通过招投标的方式引入外部民营等社会资本方参与运营管理，从外部给到国有企业降本增效的压力，也为国有企业考核提供横向对比的数据和参照。 

养护期定价策略

定价主体 

养护期运营管理主体仍然是以政府收费公路国有企业为主，部分路段交由民营等社会资本方运营管理。进入养护期收费逐利不应作为运营企业的目标，而是要将提供社会公共产品和服务作为第一要义，所以在高速公路定价权方面必须要严格接受政府和社会公众的监督，把控在政府手中。具体审批程序与现有高速公路收费费率定价程序可以保持一致，积极吸纳其他部门与社会公众的参与。

费率降幅情况 

高速公路进入养护期收费，无需再支出还本付息费用，只需要满足日常养护、养护工程及运营管理支出等费用，因此高速公路资金需求将大幅降低，相应的通行费收费标准也会降低。根据2021年全国高速公路收费公路统计数据，按照收支平衡且通行费收入满足高速公路养护支出的原则，初步测算未来高速公路费率降幅水平可以达到63%左右，养护收费标准约为目前的三分之一。

费率设定考虑因素 

高速公路养护资金需求 养护期收费要实现的最核心目标是通过收费满足高速公路养护资金需求，确保高速公路技术状况良好，为公众提供优质高效的出行服务。养护资金需求大小，又取决于各项高速公路支出科目的资金大小。未来，高速公路养护发展要实现高速公路养护现代化，达到一流设施、一流技术、一流管理、一流服务的水准。因此，在预防性养护、加大运营管理中新技术投入、提升服务水平等支出方面都需要进一步加大投入。

高速公路车流量情况 车流量情况与养护期收费费率关系可以分为3个阶段。第一阶段是路段车流量增加但尚未达到引发养护资金支出增加的阶段，意味着每公里高速公路养护支出费用可以平摊的车辆越多，相应的收费费率越低。

第二阶段是随路段车流量不断增加，养护期养护等各项成本也会增加，则相应收费费率会达到一个持平状态。

第三阶段是当路段车流量不断增加多，超过并高速公路通行服务能力时，部分路段则会出现常态化饱和、拥堵，需要通过调高收费费率影响交通量，缓解交通压力。

物价上涨情况 物价上涨会降低养护资金收入的实际购买力。如果无法随着物价上涨而调整，那么通货膨胀带来的工程材料成本、人工成本、征地成本等的增加，直接减低了养护资金收入的实际购买力。

因此，在收费率设置或调整时，需要充分考虑这个因素，保证养护资金购买力的可持续性。

社会公众认可程度 养护收费与社会公众的出行息息相关，过高的费率难免出现公众的反对和质疑，因此在费率设置过程需要广泛听取社会公众的意见，确保养护费率设置是在公众可接受的范围。

费率调整频率 养护收费与公众日常生活紧密相关，对价格调整和变动都会比较敏感，因此对于养护收费费率调整的频率次数不宜过于频繁，要保证养护收费费率的阶段稳定，提前给社会公众一个稳定的心理预期。

养护期资金管理方式

养护期资金属于政府的非税收入，并且具有专项的用途，符合《预算法》中对政府性基金的定义。相应的养护期收支也应纳入政府性基金管理，实行收支两条线，收入全额上缴库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。

纳入清单管理

政府性基金实施科目清单管理，只有纳入政府性基金科目才允许收取费用。财政部每年会定期公布《政府收支分类科目》，目前车辆通行费已经纳入了政府性基金地方收入科目，界定为“反映交通部门收到的用于偿还公路等建设债务的车辆通行费”。当高速公路进入养护期收费时，所收取的养护资金应纳入政府性基金管理清单，其收入用途在《政府收支分类科目》也需做相应修改。

加大资金预决算公开力度 

现有的收费公路信息公开制度，整体信息公开相对有限，并且也未细化到具体项目路段，相关资料信息缺乏，并且公开数据核定也以审核单位自行申报数为主。各高速公路运营公司基于本单位资金使用利益等方面的考虑，申报信息也可能不真实、不完整。因此，高速公路养护期收费时，为了全面清晰反映养护期收支活动，建议按照将养护期资金收支情况一并纳入财政预决算报告中，并交由人大进行审议。

建立资金外部监督管理机制 

为了确保养护资金收入和支出规范，应当充分利用外部监管力量，发挥人大、审计监督及社会监督作用，增强对养护资金收入管理的监督检查力度和频次。交通运输管理部门会同人大财经委、审计、物价等部门，周期性或不定期地专项检查各项养护资金支出科目、收费标准、运营主体的养护资金收缴与使用情况，并建立对运营主体的绩效考核，实现高速公路养护资金收入监督管理的常态化、制度化。

高速公路养护期收费制度将为高速公路建立新的稳定资金渠道，符合未来高速公路健康发展的需要。为了顺利推进新制度的实施，要在《收费公路管理条例》修订同时加快修订《公路法》，确保条例实施不与上位法冲突，并且进一步细化《收费公路管理条例》修订草案，明确养护期运营主体、养护资金管理绩效考核等制度，同时加快研究和出台高速公路养护运营成本定额标准，为下一步养护期收费预算资金管理奠定基础。

（本文系交通运输部公路科学研究院基本科研业务费项目成果）