来源：《中国公路》
时间：2024-04-10
2023年2月以来，财政部、国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）分别布置各地开展政府和社会资本合作（英文简称“PPP”）项目清理核查和整改，存量项目无法更新，新项目不予审批，PPP几近停摆。
2023年11月3日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“国办115号文”）的通知，基建投资市场面临全新挑战。
北京明树数据科技有限公司创始人兼CEO肖光睿表示，国办115号文出台后，此前的PPP政策几乎等同于全部清零，今后PPP将按照新政策执行，这意味着PPP进入新的阶段。
据悉，我国PPP的快速发展始于2014年，伴随着预算法修订、规范地方举债行为，财政部门引入了PPP模式，希望其能在创新城镇化投融资体制、化解地方融资平台债务风险方面起到积极作用。然而，在实践中，这一方式迅速被异化为部分地方政府违规举债的新手段，在2015年至2016年间快速扩张。尽管2017年后经历了PPP项目库清理、严控PPP政府支出责任等规范行动，PPP还是一直未能摆脱名股实债、增加地方政府隐性债务风险的嫌疑。
从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式，我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力，因此新机制提出，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，这一设计的核心是要求PPP项目必须有经营收入，不能依赖政府补贴。
值得一提的是，尽管PPP新机制强调聚焦使用者付费，但并不是说完全排除政府补贴，只是将补贴范围限制在按规定补贴运营、不能补贴建设成本；在项目建设期，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规政策要求的前提下，按照一视同仁的原则，对使用者付费项目给予政府投资支持。
与此同时，新机制与以往不同，最大程度鼓励民营企业参与PPP，而此前央企、国企在社会资本方中占比较高。行业专家认为，这样安排应该有三方面考虑：一是贯彻落实党中央、国务院决策部署发展民营经济的具体举措；二是回归PPP本源，我国推进PPP的初衷是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平；三是进一步调动民间投资的积极性，推动民间投资结构持续优化调整。
为支持民营企业参与，国办115号文设置了三类项目清单：第一类是应由民营企业独资或控股的项目；第二类是民营企业股权占比原则上不低于35%的项目；第三类是积极创造条件、支持民营企业参与的项目。在文件征求意见稿中，关于交通行业的争议是比较大的。收费公路项目被列在了第二类，但用括号备注“不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目”，即复杂项目可以由国有企业做领投。但是对于什么是“投资规模大”的项目，并没有给出统一的量化标准，业内将此解读为“给交通行业留下了一定政策空间”，但在实际操作中，还需要在可研报告中进行专项论证。
文件明确规定：“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。”据悉，2023年2月至11月的公路PPP项目、特许经营项目共有52个，按照新政策，这些项目中可能会有相当数量不完全合规，需要进一步整改。
此前，业内许多人都很关注，新政策是否释放了支持特许经营期限突破30年的信号。遗憾的是，由于《收费公路管理条例》关于收费期限的内容尚未完成修订，根据文件中“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”的表述，高速公路突破30年收费期限并没有在国办115号文中得到支持。
此前PPP的发展中，国家发展改革委牵头负责传统基础设施领域PPP项目，财政部牵头负责公共服务领域PPP项目，但这两大领域难以明确界定，存在一定交叉。此次新机制要求PPP全部采取特许经营模式，很多业内人士表示，这一定程度上回归了2014年之前的发展模式。在2014年PPP全面推出之初，就曾讨论过PPP与特许经营之间的关系，国家发展改革委还牵头推出了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）。目前，《办法》也处于修订中。修订后，《办法》将对特许经营方案、特许经营协议版本与实
施细则等加以明确，并与国办115号文形成衔接。据了解，届时存量的PPP项目（包括置换债务）将由财政部主导处置，新建项目将由国家发展改革委主导。
肖光睿在接受采访时表示，短期来看，严格符合PPP新机制要求的项目数量不像过去那么多，市场总量会减少，但项目质量会提升。由于新机制强调使用者付费，如果能倒逼推进基础设施公共服务领域价格市场化改革，从中长期看，PPP市场可能会有增长。国办115号文提出支持民企参与PPP项目清单，对民企肯定是利好，但当前民企信心和能力的恢复还需要时间。
【编辑： 任 燕】
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