“十四五”初期，各省纷纷出台深化铁路、高速公路的投融资改革意见，完善可持续发展机制。当前，面临着“十四五”中期规划调整，各地对高速公路建设仍保持极高热情，相应的投融资需求也非常大，但是高速公路投融资能力已逐渐受限，各高速公路投资企业能力有限，亟需寻找新的解决方案。

新形势下高速投融资面临的问题

全国概况

投融资需求进一步攀升 截至2021年底，国家高速公路已建成12.4万公里、在建1万公里、待建2.8万公里，“71118”国家高速公路网布局基本贯通。在党的十九大上，中央提出，到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标。党的十九届五中全会提出加快建设交通强国，交通运输即将迎来更加宝贵的“黄金时期”。2021年至2035年，预计全国新增高速公路约9.5万公里（其中国家高速公路网4.2万公里），需要建设资金约18万亿元，年均约1.2万亿元，还需要社会融资超过15万亿元。

政府财政收支缺口加大 目前，政策严控地方政府债务，财政赤字不断扩大，债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。地方债务问题更为突出，多数省份的债务可持续性堪忧。自2022年起，国有土地出让收入划转为税务部门征收，土地出让收入增速放缓或出现负增长，原有地方政府“土地财政”的运作模式可能发生重大改变。

中央资金规模增速放缓 财政部等三部委分别于2014年、2017年、2020年、2022年连续4次发布公告，对新能源汽车免征车购税政策，该政策不排除还将继续以公告形式延续的可能。近年来，伴随着国家“碳达峰”“碳中和”战略的实施，新能源汽车已经成为国家新兴战略产业。2022年新能源汽车同比增长190%，免征政策对车购税征收总额的影响愈加明显。 

浙江省情

存量债务规模大，还款压力大 截至2022年底，浙江省高速公路债务余额合计约为3353.4亿元，除沪杭高速、杭宁高速公路等少量高速公路已还清债务外，其他高速公路多处在还债周期内，且部分高速公路盈利能力较弱，债务持续上涨，导致浙江省高速公路整体还款压力较大。

融资途径受限，融资空间有限 多种融资模式受到多种因素限制，融资功能受限。政府收费公路专项债额度不仅要与项目自身收益能力匹配，而且与地方政府债务率挂钩，政府还债公路项目推进困难。经营性模式推进不顺，受高速公路造价逐年攀升、新建项目交通流量与早期省内高速走廊相比较低等因素影响，部分新建高速公路自身已不具备市场投资效益。PPP模式受政策影响目前已暂停实施，此外还存在项目融资渠道单一，过度依赖间接融资，融资结构不合理，地方融资平台受限，融资方式缺乏灵活性等问题。高速公路收费相关立法滞后 目前，高速公路收费相关事宜主要依据2004版的《中华人民共和国收费公路管理条例》，其仍在修订，没有正式发布。高速公路收费领域法律政策已经滞后，诸如高速公路收费到期后的收费期限、改扩建后的收费标准等问题缺乏细化标准，行业管理部门、高速公路项目业主等相关单位缺乏明确的行动指引和法律依据。

部分省份投融资模式简析

江苏省完善收费标准定价机制 为解决高速公路跨江大桥、隧道、改扩建项目投融资难和收费标准定价等突出问题，江苏省交通运输厅与有关部门，统筹高速公路技术等级、投资总额、交通流量、运维成本及物价指数等因素，充分考虑公众出行成本和降低物流成本的要求，研究制定了高速公路跨江大桥、隧道、改扩建项目车辆通行费收费标准定价机制。新的定价机制有力地支撑了江苏省“十四五”重点高速公路项目建设，实现了高速公路促融资和降成本的较好平衡，如跨江大桥收费，单位投资每公里4亿元以下，9座以下一型客车每车次不高于30元；每公里4亿元至10亿元取每车次35元；每公里10亿元及以上取每车次40元。

广东省建立统贷统还平台，采用债贷结合的方式 广东省在南粤交通投资建设有限公司下设立广东省政府还贷高速公路管理中心，统一行使省属政府还贷高速公路的项目法人职责。该公司按照国家及广东省政府的高速公路规划投资建设高速公路，资金来源主要有省市各级资金、银行贷款和政府专项债。通过平台的建立，实现专项债与贷款结合的融资方式，并延长了平台内项目的收费年限。

四川省在项目论证阶段编制投资建议方案 四川省高速公路投资管理办法要求高速公路项目须编制项目投资建议方案，内容包括投资方式、资金来源、市(州)和县(市、区) 财政资金安排、配套优惠政策及防范债务风险措施、省级财政资金申请金额等，且要求市(州)和县(市、区)财政资本金内部收益率应高于同期5年以上贷款市场报价利率(LPR)。投资建议方案为经营性项目投资人招标、工可核准的前置条件，有效保障了投资人收益率。

江西省地方政府承担征地拆迁费用 根据《江西省人民政府办公厅关于深化高速公路、水运项目投融资改革的若干意见》相关规定，江西省新建通道功能显著的跨设区市高速公路项目原则上由江西省交通集团作为项目单位，地方政府承担项目资本金的40%或承担征地拆迁费用（由项目沿线设区市政府负责筹措），若地方出资以入股方式参与项目建设，则按所占股比享受项目权益和承担亏损。

提升高速投融资能力的意见

建立统贷统还平台 实行“统一管理、统一贷款、统一还款”政策。前期将拟新增政府还贷项目纳入统贷统还，后期经营性项目“到期一个、纳入一个”，统筹项目收支及债务偿还，解决政府还债项目债务偿还问题。

优先投资运营高速公路改扩建工程 “十四五”期间，新建高速公路类新建高速公路项目造价均在每公里2亿元至4亿元之间。在目前的造价水平下，现有的高速公路收费标准投资人无法回收资本金，大部分新建项目甚至无法做到运营期收支平衡，仍需投资人增资以维持项目运转。与之相比，改扩建高速公路因目前已有较大的交通流量，同时其整体高速的走廊带和平纵面线形均优于新建高速公路，经济效益明显好于新建高速公路。建议优先投资运营高速改扩建工程，进一步提高投资能力。

投资项目“优劣打包” 鉴于多数新建高速公路项目均为亏损项目，建议基于新建高速公路亏损严重的实际情况，将效益较好的高速公路改扩建项目一并打包，通过效益较好的高速来弥补新建高速的亏损，缓解新建项目投融资困难的问题。

优化收费政策 首先是推动出台新的收费政策，每公里收费标准按照项目造价确定，如造价高，收费标准适当增加，促进高速公路项目可持续发展。其次是考虑节假日期间免费通行的情况，根据免通时间延长项目收费期限。再次是对采取智慧化提升或局部改扩建的项目适当考虑延长收费年限。此外，同一走廊带的新建项目考虑作为存量项目的异位改扩建，两个项目统筹考虑收费年限。此外，还可以探索通道收费模式，处于同一个通道内的项目投融考虑收费标准与年限。

利用好政策性开发性金融工具 2022年6月29日召开的国务院常务会议首次提出“确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措”，2022年8月24日召开的国务院常务会议提出在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度。政策性开发性金融工具是用于补充投资包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。建议积极争取政策性开发性金融工具作为项目的资本金，有利于满足重大项目资本金到位的政策要求，可以尽快形成基础设施建设实物工作量，避免基建资金断档。 

探索新的金融工具应用，充分发挥REITs工具作用 基础设施不动产投资信托基金（REITs）是基础设计投融资机制的重大创新，它能有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。建设投资单位可主动作为，加强与各省发改委的沟通联系，通过加强项目储备、保障项目合规、提升，资产质量以提高高速公路公募REITs的推荐效率。争取土地征迁“地方包干交净地”模式 交地难、供地难、验收难、征迁协议谈判难，一直是高速公路项目征迁工作的痛点。为进一步控制造价，压实地方政府土地征迁主体责任，减轻建设管理公司征迁责任和压力，有效解决征迁难问题，争取实施“地方包干交净地”模式，由地方政府全额承担项目征迁费用作为地方出资，地方股份以批复征迁概算占项目概算比例为准。

探索创新项目投资模式，缓解投资压力 高速公路项目投资建设中社会资本参与度不足、积极性不高、渠道不畅是长期存在的问题，为引导和鼓励社会资本进入高速公路投资领域，可以在招标文件中约定相关条款，采用“施工承包+股权投资”模式，减少资本金的投入，提高投资效益。

高速公路是国家重要的基础性、先导性、战略性、服务性基础设施，是交通运输先进生产力的代表，高速公路的建设发展对于国民经济发展发挥了重要作用，是经济社会发展的重要缩影。随着我国高速公路建设规模的持续增大，政府的负担过重，且项目本身经济效益难以支撑高速公路项目可持续发展的情况下，相关部门需要积极创新高速公路投融资模式及政府与社会资本合作模式，出台新的政策，解决高速公路投资资金短缺问题，进一步推动高速公路与区域经济高质量发展。