在交通强国背景下，高速公路的发展迎来新的机遇窗口。目前，高速公路成本增加，收支不平衡、通道性项目减少等问题突出，对社会资本吸引力有所降低，迫切需要找到减轻政府财政压力、有效吸引社会资本的途径，实现高速公路投资市场的可持续发展之路。

高速公路创新投资模式的必要性

目前，高速公路领域的投资模式主要包括政府直接投资、授权企业经营、政府和社会资本合作（PPP）模式。但是由于市场形势变化，高速公路投资存在诸多问题。

新增项目自身经济效益不佳。目前，我国高速公路主干网、大通道已基本建成，未来高速公路建设须从完善路网的角度出发，增加复线、联络线等项目，总体线形、交通流量等均不如原线，同时考虑到区域协调发展和支持落后地区建设等原因，当前高速公路建设项目主要集中于经济项目落后地区，且造价节节攀升，交通流量收益难以覆盖建设成本。

升级改造项目回报路径不清晰。随着社会经济发展，高速公路的存量改造升级迫在眉睫，在现行的政策框架下，改造升级项目新增交通量带来的收益可以作为弥补其投资和运营成本的来源，但是由于高速公路项目的运营年限和收费标准相对固定，运营收益较难弥补存量改造升级的成本。

短期内政府投资能力不足。当前，政府各级财政收入增长放缓，短期内政府及平台公司的投资能力不足。因此，传统的投资模式较难支撑未来大规模的高速公路建设，较大资金缺口必须通过市场融资的方式加以解决。

高速公路创新投资模式实施路径

高速公路的特点是点多、线长、面广，能够带动区域的经济发展。因此，深度挖掘高速公路沿线资源，形成高速公路路域资源综合开发的新路径、新模式对于投资高速公路项目尤其重要。

深挖土地价值 提升服务能力。深挖节点价值，充分激发内生动力，从存量资源上探索可持续发展的路径。如在服务区，拓展住宿、购物、娱乐、仓储等特色经营活动，或是在交通量大的节点上建停车场、商业综合体等，提高运营服务能力，获取土地增值溢价，将单方面收入转化为多渠道收入。

联动沿线资源 打造特色产业。深度参与沿线资源开发，打造特色产业，探索资源弥补高速公路的新模式。如推动高速公路捆绑待开发矿产资源，以及市政工程、绿化工程和土地整治、旅游资源等项目资源，采用“高速公路+资源开发”模式进行项目投资。

聚焦能源升级 拓展产业增量。积极响应双碳战略，在服务区及高速公路沿线布局光伏板、风电机组等新能源发电设施，按照“自用优先、余电上网”的原则，为高速公路运营及城市运行提供低碳、绿色的清洁能源。

探索运营价值 创造无限可能。充分挖掘高速公路的后市场价值，最大限度开发利用交通数据资源，实现高速公路运营的高质量发展。如打造智慧高速公路管理体系，搭建高速公路智慧管理平台，积极探索产业数字化、数字产业化，赋予高速公路数字能量。

“高速公路+”的主要模式分析

“高速公路+光伏”项目模式

在过去十年内，光伏发电作为增长最快的新能源产业，已具备较成熟的产业链条。2022年以来，多部门政策频发，推动加快光伏在高速公路项目中的推广与应用，“高速公路+光伏”项目迎来重大发展机遇。

▲2022年1月18日，国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，鼓励在交通枢纽场站、公路、铁路等沿线合理布局光伏发电。

集中式光伏可以在一定条件下实现与高速公路项目的资源捆绑，以此弥补高速公路项目的资金缺口，分布式光伏可有效降低高速公路项目的运营成本。“高速公路+光伏”模式的特点主要体现在增收益、降成本两个方面。

“高速公路+集中式光伏”。高速公路项目可以绑定集中式光伏项目，通常这类光伏项目需要具备一定的规模体量、用地条件和指标，光伏项目的收益可以用来平衡高速公路项目。

此类项目一般采用“特许经营+资源补偿”模式实施，即政府方授权相关的主管部门或管委会作为项目实施机构，公开招标引入社会资本方，社会资本方独资或与平台公司合资成立项目公司，负责项目的投资、建设、运营等。此外，项目公司以合法合规的方式获取集中式光伏项目，通过集中式光伏项目的收入来弥补高速公路建设的资金缺口，实现项目的整体平衡。

此模式下需要关注的重点包括：确保项目的获取条件，集中式光伏项目建设需要满足光伏电站对土地的使用要求，同时，积极争取政府支持，确保光伏路条的获取。论证项目建设的必要性，对当地的电力消纳、调峰指标等进行详尽调查，论证该地是否能够支撑开发一定体量的光伏项目。提前进行项目报批工作，高速公路、集中式光伏项目需要分别获取，而后者的收益需要来弥补前者的资金缺口，因此光伏项目报批工作最好与高速公路项目标前工作同步启动。落实项目的融资事宜，高速公路项目可以通过集中式光伏项目解决部分融资，因此建议及时获取光伏项目路条，并与当地金融机构进行沟通，落实项目融资事宜。

从市场机会进行分析，主要分为两个维度。从反哺能力角度分析，东北、西北、华北、中原部分省市的日照和上网电价条件相对较好，在上述区域推进的高速公路项目可重点关注与光伏资源进行捆绑的可行性。从政策补贴角度分析，2022年集中式光伏项目国补取消后，地方政府正逐渐成为光伏市场的政策推动者，根据已公布的各省份“十四五”新能源规划，河北、山西、内蒙古的光伏项目规划规模年均约4吉瓦以上，这些地区可以考虑“高速公路+光伏”项目组合。

“高速公路+路内分布式光伏”。高速公路可利用红线内用地建设分布式光伏，通过光伏发电自用，降低高速公路运营成本。

分布式光伏项目一般分为“自发自用”与“自发自用、余电上网”。其中自发自用部分，主要是为高速公路隧道照明、服务区、光储充设施供能。而余电上网部分，可以结合光伏电站布置位置与当地并网条件，选择性地为高速沿线的经济据点供能。

“高速公路+文旅”项目模式

以“交旅融合”为导向的土地综合发展模式。该模式在于要深挖高速公路项目沿线的土地价值，通过分析区域内文旅产业综合开发价值潜力，来选择投入产出比最优的“交旅融合”线路，再通过全域旅游产业发展来拉动沿线区域综合发展。该模式实施的关键点在于在建设高速公路前，要提前控制好沿线有价值的资源产权。

依托交通节点升级的“交旅综合体”模式。交通节点包括一般节点与交通枢纽，其中，一般节点中最具开发价值的是高等级公路的服务区，交通枢纽通常是根据其用地规模及交通流量情况，来确定适宜的业态构成及规模，打造“交旅综合体”。该模式实施的关键点在于交通节点要辐射到足够多的消费人口，并且具备明确的主题特色，提供相应的服务。

依托现有公路升级的文旅目的地模式。目前，全国有许多公路沿线的自然景观品质极高，具备打造开放式文旅目的地的资源基础，可以依托现有交通线进行各类旅游服务功能的植入，整体包装打造为旅游品牌IP，将现有道路从单一的交通项目升级为具有市场认知度的文旅目的地。该模式实施的关键点在于道路沿线不仅要有较好的景观，还须毗邻主要城市群。

▲《交通强国建设纲要》指出，深化交通运输与旅游融合发展，推动旅游专列、旅游风景道、旅游航道、自驾车房车营地、游艇旅游、低空飞行旅游等发展，完善客运枢纽、高速公路服务区等交通设施旅游服务功能。

“高速公路+矿产资源”项目模式

高速公路项目可以与矿产资源项目相结合，一方面，矿产资源项目可以为高速公路提供建设所需的材料；另一方面，矿产资源项目的收益可以弥补高速公路项目的资金缺口。

目前，市场上主要采取特许经营两阶段招标、“特许经营+平价保供”及股权回购模式。特许经营两阶段招标模式是指项目公司成立后，再通过合法合规方式获得矿产资源的开采权，项目公司获得矿产资源项目的收益，并用以弥补高速公路项目的资金缺口。由于矿产资源是在后一阶段获取的，具有不确定性，因此，前期需要与政府进行深入沟通，并通过签订合同等方式来确保矿产资源项目的获取。

“特许经营+平价保供模式”是指项目公司成立后，由政府在建设期内以平价保供的方式，即以优惠的价格为高速公路项目建设提供所需要的砂石材料。相对上述模式，此模式不需要获取矿产资源的开采权，企业承担的风险相对可控。

股权回购模式是指政府方授权平台公司作为项目实施主体，平台公司公开招标引入社会资本方，并与社会资本方合资成立项目公司，平台公司在约定回购期回购社会资本方股权。此外，平台公司获取矿产资源的开采权，并用以弥补高速公路项目的资金缺口。此模式最重要的是平台公司是否能够在约定时间内回购股权，应关注平台公司的履约能力，并设计合理的回购机制来保障社会资本方的利益。