在城市化初期，开放的国省干线公路主导构建城市交通骨架，在引导城市拓展方面发挥了重要的作用。然而随着社会经济发展、城市化进程的加快，国省干线公路的穿城路段街道化现象日益严重，不仅影响干线公路功能的发挥，也给城市发展及交通带来严重制约。本文以广西河池大化瑶族自治县“1·31”火灾事故为例，阐述“穿城公路”行政管理与建设养护的“老问题”，从当前普通国省干线公路管养的新形势出发，以新视角分享相关对策与建议。

目前，在城市化进程的高速发展过程中，普通国省干线公路穿城段作为城市道路和乡镇街道具有较大普遍性，“穿城公路”在行政管理和日常养护中容易出现职能交叉、责任不清等情况，使普通国省干线公路的运行整体性、系统性和科学性受到干扰。

事件回顾

2022年1月31日23时58分，广西壮族自治区河池市大化瑶族自治县大化镇古感村局劳屯一民房发生火灾，两名消防员不幸牺牲，即大化“1·31”火灾事故。涉事建筑物位于广西国道355线河池大化段南面，存在违章搭建铁皮棚的情况，且该建筑同时位于城乡规划区域范围内。因涉事违章搭建的铁皮棚属于“穿城公路”两侧违章建筑物，在事故调查过程中，该部分的责任主体存在一定争议。后经事故调查组认定，该县乡镇人民政府指导社区开展消防工作不到位，所管辖的乡村建设综合服务中心对沙发作坊无照经营、违章搭建钢架棚的行为未及时采取处理措施，存在一定责任。

那么，“穿城公路”作为穿城区（街道）而过的公路路段，同时也是城市道路的组成部分，在行政管理和建设养护上属于公路还是城市道路？在基层实践中存在着一定的争议和问题。

问题分析

“穿城公路”管理主体边界不清、职能交叉重叠

《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）中规定：“在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”《城市道路管理条例》（国务院令第198号）中规定：“本条例适用于城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理。”“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。”因此，城乡规划区范围内的城市道路主要由地方城乡规划主管部门和市政管理部门进行管理。

关于普通国省干线公路的管理，《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）中规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”近年来，随着公路机构改革的深化推进，公路部门实现行政和养护职能的划转分离，普通国省干线公路的路政执法职能主要由地方交通主管部门实行，管养工作由公路管理机构负责。

可见，因“穿城公路”兼具城市道路和公路的双重属性，在未明确其属性定位的情况下，存在不同的管理主体，容易出现权责交叉、边界不清等问题，在实际管理中会导致城乡规划和市政部门与交通部门、公路管理机构遇事推诿、执行不力等问题。

“穿城公路”历史遗留问题和现行政策存在冲突因公路交通对城镇发展具有显著带动和促进作用，在公路建设时期地方政府着眼于经济发展,大多要求公路部门在选线时选在从城区或乡镇街道中心穿过，形成普遍的“穿城公路”格局；同时，随着城乡规模的不断扩大，路网不断延伸，许多居民住宅后续被纳入城市道路或公路管理范围，“先有房，后有路”的现象普遍存在。

我国《公路法》中明确规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。”而《公路安全保护条例》对公路建筑控制区的范围标准进行了规定，即从公路用地外缘起向外“国道不少于20米、省道不少于15米”。

就广西国道355线河池大化段而言，该县国道干线公路穿城段涉及县城城区街道多处路段；乡镇范围内有两个乡镇的主街道和国道355线路段重叠,“穿城公路”路段两侧的居民住宅距离国道355线大部分均不足20米。若按照我国《公路法》《公路安全保护条例》相关规定执行，国道20米范围内建筑物及沿路地面构筑物均应当被认定为违法建筑和违法构筑物，显然与住建、市政等部门现行政策相冲突。

“穿城公路”存在较大安全风险

以广西国道355线河池大化段大化镇城北路为例，该路段现为大型货车经县城前往周边县区等地的唯一道路，公路两侧均为居民住宅。近年来，该路段大型货车运输工程项目建设土石方料频繁，路面车流量大、重型车辆行驶密集，扬尘污染大，严重影响公众出行安全，污染周边环境。

在大化瑶族自治县古河乡、都阳镇，“穿城公路”路段现为乡镇的主要街道之一，该部分路段日交通量较大，班车、公交等沿路停放待客，门店经营者及摊贩占路经营时有发生,大型车辆、非机动车辆及行人混行现象严重,交通事故频繁发生,极大影响了乡镇居民出行安全,同时大型货运车辆也给乡镇造成较大的环境污染。

对策建议

明确责任主体 理顺管养关系

随着城镇规模的不断扩大，城区乡镇的沿街建筑、配套交通设施、集中排水、沿街绿化亮化等建设将会不断扩大以适应经济发展需要，“穿城公路”的城市道路属性将远大于普通国省干线的公路属性。将普通国省干线公路穿城段进行移交，作为城市道路进行管理，可依据我国《城乡规划法》《城市道路管理条例》进行相关建设活动及养护管理，和我国《公路法》“禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”的规定亦不存在冲突。

以2020年安徽省亳州市市区国省干线公路穿城段移交为例，该市交通、市政部门签订《国省干线公路穿城段公路移交协议书》，将穿越城区的部分国省干线共31.612公里的公路路权、管理权、改造权、养护权等权限全部移交市政部门管养，公路管养关系得以理顺。国省干线公路穿城段的移交，可有效明确“穿城公路”的管理权责、明晰各部门职责边界，更好地服务城镇经济发展，也符合城乡规划、建设、规范管理和文明创建的迫切需要。

统筹路网规划 构建绕城格局

对普通国省干线“穿城公路”进行线路调整和优化，使国省干线由“穿城而过”变“绕城而行”，可最大限度发挥普通国省干线公路的交通主骨架、主动脉作用，提升公路安全服务水平，为城镇经济建设与发展提供更好的交通基础设施支撑。

以山东省济南市交通公路部门区县“小绕城”项目为例，该市于2020年完成80余公里4条区县“小绕城”公路建设，在让居民远离噪音干扰的同时，使通行公路更加快速与通畅。可见，构建国省干线公路“绕城”格局，可有效将重载交通引向城市外围，减少城区街道交通压力和交通拥挤，使公路由“慢过”到“快行”，解决交通混杂的问题，让沿线居民群众出行更安全、舒适、安静。同时，普通国省干线公路的改线可根据县乡规划、现有路网和拟建公路进行统筹布局,绕避沿线县规划区范围,使公路线路与农村产业区有机结合,使改线的公路路段同时兼具乡镇环城功能,提高乡镇公路交通能力，带动农村经济的发展、助推乡村振兴。

公路作为综合交通运输体系的基础网络，已成为不少城市发展的先行军。

完善交通设施 提升通行能力

“穿城公路”的安全风险不仅仅来自人车混杂、线路重叠等问题，也需要从提升公路自身通行能力来考量，完善交通设施，解决好公路交通的“最后一公里”问题。

对于车流量大的“穿城公路”路段，可科学设置红绿灯、测速装置、安全警示标志等设施，对车辆进行监测和指引；对位于人车混杂的主街道路段，可增设人行道、非机动车道、护栏、人行天桥等交通设施，做到各行其道，优化道路节点和交通设施布局。

另外，还应加强路警联勤联动、强化安全监管和文明交通素质教育，对乱穿马路、翻越护栏和乱停乱放等交通陋习进行惩戒治理，形成城镇交通群众共建共管共享的新局面。