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探析高速投融资可持续发展“闭环

——以江苏省高速公路为例(图)

作者:■ 文|江苏交通控股有限公司 张小燕 来源:《中国公路》 时间:2023-12-05

江苏省自1992年6月启动第一条高速公路建设至今已逾30年。回顾30年建设历程,江苏省形成了“规划引领、有序建设、政策保障”的闭环,有效保障了高速公路投融资的可持续发展。


1992年6月,江苏省第一条高速公路——沪宁高速江苏段开工建设,拉开了全省高速公路建设的大幕。经过近30年的快速发展,截至2021年底,江苏省高速公路总里程达到5023公里,总投资达3850亿元,其中,政府财政性资本金536亿元,非财政性资本金1213亿元,银行贷款1920亿元,其余债务资金181亿元。截至2021年底,江苏省高速公路投资债务余额1468亿元,全年财务成本55.6亿元。作为江苏省高速公路投资主体,江苏交通控股有限公司(以下简称“江苏交控”)的负债率为57.6%,债务风险总体可控。

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崇启大桥

回顾江苏省30年的高速公路建设历程,其投融资可持续发展主要得益于形成了“规划引领、有序建设、政策保障”闭环,即:规划引领,实事求是,合理控制高速公路规模;重视前期研究,科学论证,有序推进项目建设;重视政策保障,逐步建立并不断完善“省级为主、省市共担、多元筹资”的投融资政策体制。

三轮规划 筑基引领

1996年,江苏省启动制定第一轮高速公路网规划,重点构筑形成“四纵、四横、四联”12条高速公路主骨架,实现设区市通高速,新增5座横跨长江的过江大桥,总里程约为3500公里。2006年,江苏省高速公路通车里程为3355公里,规划实现度达96%,基本建成了首轮规划的“四纵、四横、四联”高速公路网,通达13个省辖市,覆盖了全省80%以上的县域。

2006年,江苏省启动第二轮高速公路网规划的制定工作,重点推动沿江地区所有县通高速,完善省际通道和绕城环线,形成“五纵、九横、五联”高速公路网,增加过江通道至11座,增加省际通道至32个,总里程增加至5200公里,后又规划调整至5500公里。12年后的2018年,江苏省高速公路通车里程为4711公里,规划实现度为87%。

2018年,江苏省第三轮高速公路网规划工作启动。本着“适度超前、强化衔接、合理布局和绿色集约”的原则,江苏省设定了旨在“提升能力、增加覆盖面积、便捷高效和提升开放畅达”的规划目标,并选取175个节点,包括10万人口以上城镇节点84个,运输机场、沿江沿海重点港区等枢纽节点22个,国家级开发区、5A级景区等经济节点69个,规划形成由“15条射线、6条纵线、10条横线”构成的高速公路网络,规划总里程为6666公里,此外还增设展望线路410公里,规划扩建线路1075公里。截至2021年底,江苏省规划高速公路完成度已达到75%。

科学论证 建设有序

除科学合理的规划外,江苏省在高速公路项目建设上亦贯彻实事求是不冒进的总体方针,合理安排建设计划,重视项目可行性论证,有序推进项目建设。

从项目计划安排上,每年江苏省发展和改革委员会与江苏省交通运输厅共同制定《江苏省交通重点项目前期工作三年滚动推进计划》,并由江苏省政府办公厅印发,对全省高速公路项目建设推进计划统筹安排。

在前期研究阶段,江苏省重视对项目的可行性论证,尤其是对投资规模大的项目,前期研究时长往往历时10年以上,比如上海至常州高速公路苏锡常段、京沪高速公路沂淮江段、无锡至太仓高速公路等。

科学的前期研究及充分论证,为江苏省高速公路建设的合理投资安排和项目可行性奠定了基础。2021年全年,江苏省高速公路日均当量交通量约5.2万辆次,每公里高速公路年均通行费收入达915万元,约为全国平均水平的2.37倍。

更新政策 化解风险

高速公路投融资受政策影响显著,故此,良好的政策环境是保障投融资可持续发展的重要因素之一。

“八五”时期是江苏省高速公路建设的起步期。该阶段的高速公路投融资主要由省级主导,如江苏省第一条高速公路——于1992年开工建设的沪宁高速江苏段,便是由省级负责投资。

“八五”末期,江苏省提出“统筹规划、条块结合、

分层负责、联合建设”的方针,坚持责权利相结合及“谁投资、谁经营、谁受益”的原则,实行“统一规划设计、统一建设管理”和“分段筹资、分段建设”的模式,对全省公路等交通基础设施投融资机制实施改革。设区市作为高速公路建设的主体,投融资由江苏省以定额补助的方式投入。同时,江苏省还积极推行项目建设法人制,由项目公司全面负责项目的投融资、建设及经营等各项事务,并承担投资风险。通过实施该政策,江苏省充分发挥出省级宏观统筹优势和市县在项目落地操作上的优势,调动了各级工作积极性,高效地推动了高速公路建设。

1998年至2003年间,为进一步落实责任主体,提升项目投建管专业化水平,江苏省先后成立了江苏省高速公路经营管理中心、江苏交通产业集团公司、江苏交通控股有限公司(以下简称“江苏交控”)等高速公路投资、运营、管理主体,可直接参与投资交建项目,并负责项目的建设与管理。通过多年实践,上述做法有效地促进了江苏省交通基础设施建设的可持续发展。

经过20年的快速发展,江苏省高速公路骨架基本形成,高速公路固定资产累计投资达2209亿元,其中省级投资主体江苏交控负债率接近70%,债务风险较大。2013年,江苏省政府适时出台了《关于调整全省高速公路建设项目资本金和地方出资比例的通知》,将高速公路项目资本金占总投资的比例,由不低于35%提高至不低于40%,其中,苏南地区的5个设区市,地方资本金出资比例由30%提高至40%;苏中3个设区市,地方资本金出资比例由20%提高至30%;苏北5个设区市,地方资本金出资比例提高至10%。针对地方政府提出实施或预期投运后严重亏损的高速公路项目,通知规定可由江苏交控与地方政府协商确定资本金占总投资的比例及地方资本金出资比例,对个别预期亏损严重的高速公路项目,可协商由地方政府承担部分经营性亏损。该政策在一定程度上遏制了地方政府激进投资的隐患,有效缓解了江苏交控作为投资主体的债务风险。

“十三五”以来,江苏省高速公路新建项目以路网完善型线路为主,投资效益较差,且部分新投入高速公路如宿新高速、溧芜高速等,也陷入亏损危机,但地方政府对高速公路投资的积极性却日益高涨。为控制投资节奏,防范投资风险,2017年,江苏省政府再次出台《关于进一步加快推进高速公路和干线航道建设的意见》,进一步提高了地方出资比例,其中,苏南地区的出资比例调高到了50%,苏中地区提高到了40%,苏北地区提高到了30%。

进入“十四五”时期后,高速公路建设面临“成本不断增加,投资回报率不断降低”的局面。2021年,江苏省交通运输厅、江苏省发展和改革委员会、江苏省财政厅联合印发《关于印发江苏省高速公路收费标准定价机制的通知》,提出根据投资单价确定过江通道、长大隧道及改扩建项目的收费标准。根据该政策,2021年通车的五峰山大桥小客车通行费确定为单次35元,苏锡常南部高速太湖隧道通行费确定为单次45元。

【编辑: 任 燕】

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