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大件运输监管模式创新刍议(图)
作者:陈晖 来源:《中国公路》 时间:2023-03-22

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我国大件运输许可“双批”制度历经了“放管服”的三次变革。

优化行政服务、加强和规范事中事后监管是维护良好市场秩序、保障社会公平正义的客观要求,也是推动管理方式创新和行业转型升级的迫切需要。近年来,国务院、交通运输部相继出台关于优化营商环境、加强和规范事中事后监管的法规和政策,相关要求已成为政府及其职能部门的一项职责。在此大背景下,许多政府管理干部、学者和企业开始关注行业监管模式问题,但对创新大件运输监管模式鲜有探讨。对此,笔者从历史和现实的维度粗浅探讨了大件运输监管的创新模式。

大件运输许可“放管服”的历史嬗变

早期大件运输许可制度缺陷

大件运输最早可以追朔到1987年出台的行政法规《公路管理条例》。《公路法》(1997)第50条以法律的形式确

立了大件运输许可制度。根据该法规定,超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆,不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶,不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准,但需要行驶的,必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准,并按照要求采取有效的防护措施;影响交通安全的,还应当经同级公安机关批准。此类大件运输许可需要交通主管部门、公安机关“双批”的制度。

上述“双批”制度,必然导致大件运输企业办理超限运输行政许可的时间成本较高。假如一家大件运输企业拟从重型设备制造基地黑龙江起运到四川,必须到沿线黑、吉、辽、冀、京、晋、陕、川8省份申请办理行政许可。由于交通主管部门、公安机关均实行属地管理原则,因此上述案例需要到16个机关办理行政许可。如果每个省份耗时15个工作日,则共需120个工作日。虽然行政许可的目的是为了保障公路安全,其必要性毋庸置疑,但部分企业认为上述行政许可手续太复杂,干脆不申请行政许可,直接“闯关”。如果运气不好被执法人员发现,虽然会因为被扣车和罚款而消耗更多时间,但因为“闯关”的成功概率较高,大件运输企业依然愿意冒险。与此同时,本来可以不超限的可解体货物运输,也陆续加入超限大军。

上述违法行为被发现后,由于路面执法环节中卸载货物受场地和人力制约,执法人员往往要求当事人缴纳罚款并补办行政许可,而补办行政许可反而比正常办理行政许可所需时间更短。此外,不规范的执法行为,也进而导致了乱罚款和执法交易的问题。

上述情况,迫切需要调整大件运输许可制度。

大件运输许可制度变革历程

从2004年开始,大件运输许可围绕着“放管服”发生了三次变革。

第一次变革 20 0 4年全国人大常委会修订《公路法》,删除了第50条中“影响交通安全的,还应当经同级公安机关批准”的规定。减少法律条文中的一句话看似简单,实际意义却非常重大,因为大件运输减少了一个许可机关,因此大大减少了许可的环节、时间成本及许可中的违规交易。这次变革可以称为做了一次“减法”。

第二次变革 《超限运输车辆行驶公路管理规定》(交通运输部令2016年第62号)第6条规定:载运不可解体物品的超限运输车辆,应当依法办理有关许可手续,采取有效措施后,按照指定的时间、路线、速度行驶公路。

未经许可,不得擅自行驶公路。可见大件运输许可范围限定在“载运不可解体物品的超限运输车辆”,而可解体物品则不属于许可范畴,这一加强监管的严厉制度彻底杜绝了可解体货物的超限行驶运输车辆“钻漏洞”的可能性,使得许可回归到保护合法超限运输行为、保护公路的立法本意上。这次变革可以称为做了一次“加法”。

第三次变革 如何为合法的行政许可申请人减负,并提供优质的行政服务,一直是大件运输许可制度变革追求的目标。2011年施行的行政法规《公路安全保护条例》第3 6条规定:跨省份超限运输的车辆,可向公路沿线各省份公路管理机构提出申请,由起运地省份公路管理机构统一受理,并协调公路沿线各省份公路管理机构审批超限运输申请,必要时可以由国务院交通运输主管部门统一协调处理。上述规定正式确立了“一地受理,联动审批”的行政许可制度。但这一制度在实施过程中遭遇公路路网未能联通、许可信息装备落后、地方法规制度不一、各地管理体制差异等问题,导致推进过程非常艰难。交通运输部一直在努力打通路网、制定专项部门规章、出台统一技术标准,这背后是巨大的资金、设备和智慧的投入。尤其是根据《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》(国办发〔2017〕73号)深化“放管服”改革的精神,要求优化道路运输通行管理,宣布2017年内实现跨省大件运输并联许可全国联网,由起运地省份统一受理,沿途省份限时并联审批,一地办证、全线通行。“全线通行”的公示,快速推进了这项变革,截至2018年1月1日已全面实现在全国范围内“全线通行”。

这次变革可以称为做了一次“乘法”。

经过三次变革,前述的“一家大件运输企业拟从重型设备制造基地黑龙江起运到四川”案例,最多只需要15个工作日即可完成跨8个省份的大件运输许可,这与早年的120个工作日相比是巨大的进步。同时实施行政许可中的执法交易概率再次大大降低。合法的大件运输车辆,在公路上行驶已走上坦途。

大件运输许可后的监管新任务

我国大件运输许可历经3次变革后,受理、审查、决定3个环节已经达到国际先进水平,但大件运输许可后的监管面临新法规、新政策带来的新任务。

《优化营商环境条例》的要求

高质量发展必须持续优化营商环境,不断解放和发展社会生产力,建立和建设现代化经济体系。大件运输是国家重大经济建设的“晴雨表”。因此,在市场经济活动中,必须为大件制造企业、运输企业等市场主体,提供更加便捷的体制机制性因素和条件。一方面,大件运输许可数量激增,多数省份有2万件至5万件,个别省达到10万件甚至20万件。另一方面,《优化营商环境条例》要求政务服务事项要推行当场办结、一次办结、限时办结等制度,实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办。需要市场主体补正有关材料、手续的,应当一次性告知需要补正的内容。为了实现这些要求,许多地方只好改为申请人承诺符合性即可,减少了原来需要开展的现场踏勘、现场核查、技术审查等环节,这无疑给大件运输许可后监管带来巨大压力。

《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》的要求

2019年印发的《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域,依法依规实行全覆盖的重点监管,并严格规范重点监管的程序。毋庸置疑,大件运输是直接涉及公共安全和人民群众生命健康的重点领域,必须实行全覆盖的重点监管。随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式,很难完全适用于大件运输的监管,必须创新监管模式,加强和规范大件运输事中事后监管。

关于创新大件运输监管模式的建议

大件运输许可管理本身是一个整体,事前、事中、事后的划分仅仅是从行政许可作出决定的时间点进行的切割,因此要把优化营商环境的要求、加强和规范事中、事后监管的要求结合起来,统筹开展制度设计,创新大件运输监管模式。

持续改进事前审查模式

首先,从近几年开展的大件运输“大走访”“好差评”工作情况看,大件制造企业是大件运输企业的客户,但不是大件运输许可申请人。大件制造企业弄虚作假、隐瞒产品长宽高和重量的情况较少,甚至很担心路桥坍塌导致货物难以交付。基于上述特点,建议研究探索通过修订法律制度,赋予大件运输企业的大件运输许可申请人资格;增加大件制造企业对货物的承诺制,凡是经大件制造企业承诺的,允许简化事前对货物的实地核查。

其次,实行行政许可决定环节和货运源头超限超载监管的电子联动。在重点大件货运源头单位安装称重检测和视频监控等设备,并联网运行。凡是源头监管达到许可前审查要求的,可以将出站(场)检测合格和许可决定同步实施,这样可以将许可前审查与出站(场)等源头治超紧密结合。

最后,盘活信用监管的“含金量”。近几年,开展的治超联合惩戒机制发挥了一些作用,但仅限于事后管理的惩戒,对信用程度高的企业没有奖励机制,建议对诚信评价好的企业,按考核周期实行免检的“白名单”制度。持续改进事中事后监管模式

首先,推行“不见面”的核查制度,充分利用已经建成的高速公路称重检测、外廓尺寸检测、ETC门架等数据,倒查大件运输车辆的实际行驶轨迹,比对分析大件运输许可数据,及时发现查处虚假填报、“大车小证”、不按许可路线行驶等违法违规行为,真正实现“审管信息对接”。

其次,完善非现场检测系统的功能。国省干线超限检测站前方设置的检测提示功能、非现场监管执法检测系统,不能只单纯具有行政处罚的取证功能,应当全国联网与大件运输许可信息联动,并具备检查的功能。

最后,进一步完善“一超四罚”操作流程。目前的“一超四罚”流程,仍然是粗线条、效率低下,应当在细化、提速上进一步改进,建议违法的大件运输车辆在违法行为处理完成后,属于“一超四罚”的,由违法行为地执法队伍直接抄送给车籍地执法队伍即可。

【编辑: 任 燕】
【审核:余大鹏】
【终审:张波】

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