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中国交通运输监管:公共运营商制度的检讨(图)
2018-08-20 08:50:37  《中国公路》  文/ 北京大学法学院教授 邓峰  
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【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  


  邓峰:一旦平台化、拥有新科技的组织突破了地域管辖,将面临着各种各样的问题。交通管理者现在必须非常严肃地对待一个问题,即这些平台的出现将对地域管辖、职能横向划分提出挑战。

  解决当下管理制度的问题,需要明确法律制度的入口——公共运营商制度,这是一项非常重要的法律制度。

  目前,我国各个管理部门之间没有共通的基本制度,而管理的事权改革、财权改革都有综合化的过程。交通领域的管理部门应该有比较统一的基本概念:交通服务的提供者应该检讨现行的法律制度。

  公共运营商制度的由来

  私人营业活动应该承担一些公共义务,从英文翻译过来称公共运营商。

  公共运营商最早适用于旅馆行业,在黑死病时期的英国伦敦,为了吸引外来人口,国王给旅馆施加了非常多的业务压力,比如不能歧视不同的客人,要公开定价,合理设置价格等,这些义务从英国伦敦旅馆开始出现。

  十六世纪到十九世纪市场经济时期,在欧洲国家,理发师、面包师提供的均是比较专业的服务,理发师有可能刮到别人的脖子,所以需要高度谨慎和小心,因此对这个职业群体有了要求。到了自由资本主义时期,这些要求被替换掉,本来是由职业群体给它施加的义务,被法定的义务替代。

  在自由资本主义时期,法定的义务更加强调自由竞争,每个人都是自由的,这些义务不是非常显性的。

  直到十九世纪,美国最高法院大法官威特在判例当中恢复了这一制度,把它重新提出来:当私人从事公共营业以后,应当承担相应的义务。这一制度十几年之后变成了立法。

  在美国,交通行业是现代第一个成立法制机关的行业。洲际商务委员会制定了洲际商务法,对铁路运输收费实行新的监管,无论是私人的,与国家共有的,还是国营的,都负有在该领域的一些基本义务。目前,无论是运营管理者还是高速公路提供者,实际上都有一些最共通、最基本的法律上的义务需要履行。这些法律义务既不与所有制有关,也不与它由谁设立、由谁控股等有关,只要从事这项服务,便应该履行基本的义务。

  “威特案”来源于1876 年穆恩起诉伊利诺伊州。当时,仓储业逐渐形成,而土地由政府签批,需要担负一定的义务,但仓储业没有任何义务,完全是私人的。结果造成了垄断,农民起来抗议,控制政府的选票,地方政府设立了一些管制机构管理仓储业。仓储公司起诉地方政府,官司一直打到最高法院,最高法院的大法官以7:2 的结果,判决州政府胜诉。“威特案”复兴了中世纪的制度,如果提供的服务属于公共服务,应当受到相应的管制。

  1876 年公共运营商制度被恢复,从中世纪的旅馆开始,酒店、客栈,一直恢复到与交通有关的行业,如通讯、航运,包括网络提供商,这些领域都受到同样的管制,只要是提供公共产品,尤其是提供了网络化的服务,就应该履行这样的义务。

  这项制度在1887 年的美国正式形成立法,是第一个联邦规制法,并且创制了第一个现代规制机构,被称作STB,1995 年被废除。它的管理范围更大,管理地球表面的运输行为。

  这项法律也被认为是经济法的开始。

  公共运营商制度的内容

  公共运营商制度最基本的内涵有6 个方面,第一是合理定价,第二是普遍服务,第三是自由接入,实际上是对下游产业而言,是禁止排除竞争。

  第四是不能进行价格歧视,不能对不同服务对象生产不同的产品。第五是信息公开,包括定价的标准、财务报告、公司治理等信息。第六是还要承担相应的公共责任,要解释为什么要制定这样的成本。

  从美国法典的具体条文中可以看到,在运输行业中,美国的法律是非常统一、非常清楚的,由一个监管机关监督所有提供公共服务产品的公共运营商。与交通有关的公共运营商都有6 项义务,都是由同一个监管机关实施监管。独立的规制机关是以委员会的形式,由5 个人组成,5 个人做任何决定都是以投票方式表决,并向国会负责。

  我国的公共运营商制度

  我国的交通运输发展很快,提出来无船乘运人、无车乘运人的概念等,针对今天的新挑战,平台经济、共享经济、网络经济、网络4.0 等一些新的事物。新技术促使这些组织向平台化的方向发展,很可能跨越或超越地域管辖。

  我国的法律制度规定了合理定价,在价格法中有规定,审批权限掌握在发改委手中。交通领域里面,只有《收费公路管理条例》这一项,实际上价格监管的权力并不在交通监管机关。

  对于自由接入,禁止排除竞争,有关法律指导是2017 年制定的《反垄断法》,也有一些其他法律制度。谈及机构合并,最近反垄断部门的合并是一个很大的热点,原来商务部、发改委、工商局三个部门的职能,现在都并入了工商局。

  有关普遍服务的相关法律条文,可以在2003 年制定的《行政许可法》中找到。道路运输管理条例里提到了普遍服务的说法,但是并没有很清楚地界定监管的原则,而且很多部委都存在管理服务的问题。

  交通运输部经常将“无歧视原则”,用社会一般化的原则表达出来,在《公司法》第五条修订中有所体现。交通运输部也谈到,只要是不清楚、不能界定的义务均可视为社会责任,这导致社会责任本身成为一个泛滥的名词。

  在公共责任方面,安全生产监管部门对公共责任的规定,总体上是比较薄弱的。

  对比我国的法律发现,美国的这几项义务是非常清楚的,以法典化的方式明确规定,统一授权、委托统一部门实施,并且有明确的内涵。我国是不断改革的国家,以公平定价为例,《价格法》中表达公共产品价格是由国家来指导的,私人产品应该适用的是反垄断模式,这些模式统一由发改委操作。国家在公共产品提供上一直沿袭使用国企的概念,因为国企要执行顶层的命令和要求。私人企业则相对自由,有自由定价权,不产生垄断即可自由定价。

  这样的模式在交通领域里面是否适用?首先,交通运输部一直没有严肃地对待这个问题。上世纪八十年代开始的公共领域市场化改革,交通运输是所有的部委、所有行业中的先驱部门,而交通行业一直没有处理好这件事情。在过去,由于监管没有面对更多的挑战,这套制度还能勉强实施,在价格上联合发改委一同操作,不关心竞争问题,也不关心相关产业问题。到了平台经济、互联网经济、双边市场的时代,而且目前不断推行PPP 模式,允许私人主体进入公共服务领域。同时,有一些私人部门设立的网约车平台、共享单车平台,以网络状的方式迅猛铺开,冲击了原来政府提供的便民单车。

  我们在考量制度的时候,并没有完整的概念,更多的是在不同的领域中创造不同的新概念,创造不同新制度,创造不同的新业务,而在交通领域中缺乏一个完整的概念。菜鸟网络现在已经成为了快递、物流的基础性网络,并产生了新的支付平台,这都是私人提供的公共服务,而法律制度在这个时候出现了裂缝。

  未来,我们将面临一个公私混合的公共运营商制度,需要通过交通部门整合交通领域的资源,而且整个制度面临着新的挑战,需要进一步地整合。在制定法律的过程中,需要有新的认识,统一于交通部门的基础性概念。同时,在当前整个监管中出现了横向的分工断裂,这是很不合理的,不仅是行业内部的横向概念不统一,交通部门和其他部门之间的分工也是断裂的。现在更多依赖于协调,召开各种各样的协调会议,召开各种各样部门的联络会,甚至没有一个比较清晰的、上位的法律制度来确定相关的概念。一旦平台化、拥有新科技的组织突破了地域管辖,将面临着各种各样的问题。

  交通管理者现在必须非常严肃地对待一个问题,即这些平台的出现将对地域管辖、职能横向划分提出挑战。我们可以恢复传统的公共运营商的概念,把六项义务作为一个非常清晰的概念提取出来,在具体职责上相互统一,使相对的概念得到统一。( 来源: 《中国公路》 作者:文/ 北京大学法学院教授 邓峰 )

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