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交通运输部 中国公路学会
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全国人大代表、中国公路学会理事长翁孟勇建议建立交通发展基金,吸引社会资本参与
2018-03-14 10:47:44  澎湃新闻    
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【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。
全国人大代表、中国公路学会理事长翁孟勇

  财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障,但是一直存在来源不稳定、规模不稳定、管理过于分散、预算粗放、使用欠规范等突出问题。

  在今年“两会”期间,来自江苏代表团的全国人大代表、交通运输部原副部长、中国公路学会理事长翁孟勇带来了名为《关于建立交通发展基金制度,促进交通持续健康发展的建议》(下简称《建议》)。

  《建议》指出,交通是国民经济的基础性、服务性、引导性、战略性行业,交通发展对投资需求巨大。2017年我国铁路、公路、港口、航道、机场等交通基础设施总投资占GDP的3.8%,对经济稳增长发挥了重要作用。财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障(包括车购税、燃油税、港建费、铁路建设基金、民航建设基金等专项资金、各级一般财政性资金、地方政府债券等,以专项资金为主),以有限的规模吸引了大量社会投资,对拉动投资、推进民生基础设施建设发挥了关键作用。但是,也一直存在来源不稳定、规模不稳定、管理过于分散、预算粗放、使用欠规范等突出问题。

  《建议》称,当前,我国交通已开启建设交通强国的新征程,应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,探索建立交通发展政府性基金制度,规范资金使用管理,提高投资绩效,为交通发展提供持续稳定的财政保障机制。

  在翁孟勇看来,建立交通发展基金有其必要性和重要意义:

  ——为交通投资提供持续稳定的公共财政保障,对适应新阶段交通投资需求特点和经济稳增长具有重要意义。交通不仅建设期投资强度大,运行维护期也需要持续稳定的大量投资。我国综合交通正处于大规模加快成网建设期,投资强度较高,预计2030年之前我国综合交通投资占GDP的比重将维持在3.2%以上。

  翁孟勇透露,据了解,目前正在酝酿相关税改方案,中央专项车购税即将调整为地方一般税,港建费和民航建设基金存在被取消可能,燃油税专项用于交通支出比重不断下降,且随着新能源汽车普及,未来燃油税收入增长将放缓甚至负增长,而一般财政性资金和地方政府债安排用于交通的支出极不稳定,规模偏小,这些变数和趋势将给未来交通发展资金保障带来较大挑战。因此,迫切需要建立交通政府性基金,形成多渠道的财政性资金池子,平复波动,为交通投资提供持续稳定的财政性资金来源和基础性保障。

  ——完善资金使用管理,对规范交通投融资和控风险具有重要意义。各种来源的财政性资金汇集到地方,性质不一样,管理主体不一样,成为了地方的融资资源,为各类融资平台打开了资金腾挪的空间,“八个瓶子七个盖子”不规范运作普遍,一些资金在使用过程中被逐级加杠杆,风险不断积累。目前全国公路系统的债务余额巨大,且每年均在快速增长。建立交通发展政府性基金,建立一套统一的资金使用管理制度,有利于约束规范地方融资,对行业降杠杆、控风险有积极作用。

  ——优化资金科学分配,对提高投资绩效和交通发展提质增效具有重要意义。我国交通预算编制还比较粗放,建设项目的资金预算编制依据主要是规划未达标里程,养护项目的资金预算编制主要依据各地的交通网络规模和技术等级。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,交通发展工作重点也逐步由量的增加转变到质量和效率的提升上来,以供给侧结构性改革为主线,推动质量变革、效率变革、动力变革。通过交通发展基金制度系统性设计,建立和完善交通预算绩效制度,以“提升安全性能、减少拥堵、促进节能减排、降本增效、加强网络连接”绩效目标为导向,作为项目预算编制依据和考评依据,可以极大提高交通投资绩效,有利于交通转型升级和提质增效。

  为此,翁孟勇带来建立交通发展基金的相关建议:

  关于基金的目的。顺应新时代建设交通强国的需要,按照财税体制改革的总体要求,借鉴发达国家成功经验,建立交通发展基金制度,加强交通运输发展公共财政保障能力,稳定交通运输发展财政性资金来源,规范资金使用,控制债务风险,科学化交通预算,提高交通投资绩效,促进行业治理能力现代化。

  关于基金的定位和分级。交通发展基金为政府性基金,根据需要,可作为引导性投入,吸引社会资本参与设立多种形式的产业基金。建立中央和省级两级交通发展基金,中央层级基金主要投向中央本级交通财政事权,分担共同财政事权支出,适当补助地方财政事权支出;省级基金主要投向省级交通财政事权,分担共同财政事权支出、适当补助市县事权支出。

  关于基金的组成。交通运输发展基金为由目前各种交通专项税费、用于交通支出的一般性财政性资金、政府债券、政府投资收益等组成,有别于向公民、法人和其他组织征收的、新设税费来源性质的政府性基金,是现有资金来源组成的资金池。

  关于基金用途。主要安排用于包括:交通基础设施建设、养护管理、交通运输基本公共服务支出、政府债务偿还、交通转型升级战略性引导支出。为促进综合运输协调发展,可从中安排部分资金,设立专门的综合交通运输发展子基金。

  关于基金使用管理。基金坚持专项用途、统一管理和规范使用,合理界定财政部门与交通运输主管部门在预算编制和审批、项目计划、资金拨付、资金使用监管、绩效考核的职责分工。按照资金支出的不同性质,严格资金拨付程序。加强基金中的政府性债务管理,为债务确定控制线和合理规模区间,建立债务风险预警及应急处置机制,建立债务风险评测指标。强化基金绩效管理,逐步完善绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的事前、事中、事后绩效管理机制,建立具有交通特色的预算绩效评价指标体系,将绩效评价结果作为编制三年滚动预算、调整资金支出结构、完善资金政策的主要依据。加强基金对创新性交通PPP项目的支持,严格按照PPP的相关管理规定执行,加强基金安排用于产业基金的资金监管。

  翁孟勇建议,有关部门着手研究建立交通发展基金制度的可行性,可结合未来的交通专项税改革,先行在省级层面开展试点,出台基金使用管理办法,总结经验,条件成熟时,在全国推开。

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