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收费公路发展主要问题反思
2018-02-06 11:32:56  中国公路网    
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【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  本文摘自《公路运营管理理论与方法》 人民交通出版社 2017.12 作者/张少锦

  收费公路政策执行30年来,对促进我国高等级路网建设,提高路网技术水平起到了至关重要的作用但如同经济过快发展带来环境和资源过度消耗一样,高速公路的过快发展也产生一系列问题,需要反思和解决。

  (1)本质和属性模糊

  我国高速公路通车里程成为世界第一的同时,收费公路里程也成为世界第一。至2015年底,全国收费公路里程16.44万公里,占公路总里程的3.6%,其中,超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路,都是依靠收费公路政策建成的。因此,高速公路成为收费公路的等名称,造成公众对高速公路本质和属性的模糊,再加上部分投资者、使用者、政府、社会媒体等在理解或执行政策及法律过程中造成的偏差,激化了发展过程中正常出现的矛盾,造成一定范围的社会问题。因此,需要从历史、法律、内涵、本质等方面综合分析认识公路的属性。一是公路是基础设施、公共产品,不论是“高速的”、还是“收费的”,都改变不了其“公共”和“公益”的本质;二是公路的公共和公益属性决定其运营过程必须立足服务于社会、服务于经济、服务于民生、服务于国防,特别是应对自然灾害、安全事故等突发事件过程,各经营主体应该服从大局,无条件接受政府统一指挥、调度和管理,最大限度提高抗灾救灾能力;二是高速(收费)公路是行政特许经营,既然是经营必然具有一般商品的属性,即投资回报,这种回报可以来自国家财政,也可以来自收取通行费。

  国家财政回报由全民承担,收取通行费回报由公路直接使用者承担,法律赋予了收费公路的第二种回报方式。近年来,在一些省份非收费地方公路建设中采用的政府与企业合作的PPP(公私合营模式)经营方式则属于第一种回报方试。我国传统非收费公路与经营性项目的根本差别在于是否存在投资回报和具体承担投资对象的不同;四是主题本质为“公共”和“公益”的产品不等于免费商品,但其经营也不允许暴利,公共产品的特许经营遵从合理回报原则,“公共”体现在法律、法规规定的范围内公民自由使用,但同时公民对使用经营性质的高速公路有付费的法定义务;五是对收费公路的建设、运行质量和经营情况等,政府和经营者依法履行各自的责任和权利,共同为社会提供高水平的服务。此外,为了保证特许经营的“合理回报”原则,投资者在依法经营的同时必须为自己的投资决策和管理失误造成的风险负责,依法公开项目建设和经营情况,主动接受公众和社会舆论监督。

  (2)市场导向性失衡

  早期建成的高速公路主要连通城市主干线,通车流量大、造价低,因而投资回报相当可观。随着投资力度不断加大,建进步伐逐渐加快,越来越多的高速公路陆续投入运营,高速公路在总体上更好地满足社会经济发展需要。但是,由于公路建设规划缺乏整体协调性,部分项目投资决策非理性化,导致许多高速公路一定程度上并线,后续建成项目的通车流量相对早期建成的高速公路的通车流量呈现明显下降的趋势。特别是政府主导投资对经济的拉动效应,导致市场导同性失去了平衡。

  此外投入和产出两大反映经营的指标也出现严重的不平衡。一是受征地拆迁成本、人工成本、原材料价格和工程建设难度大幅增加等因素的影响,高速公路的建设成本逐年提高,单位造价2015年普遍比2000年前建设的提高了2~4倍,并且银行贷款等债务性资金所占比例较大,还本付息风险进一步凸显,从上市公司的年报及交通部门每年的收费公路统计公报分析,高速公路已经从多利到微利,再同无利变化;二是由于公众对高速公路本质和属性的模糊造成一定范围的社会矛盾,为了不激化矛盾,一些政府部门无视市场经济规律及法律的严肃性,在对待公众利益和投资者利益的矛盾时不做充分分析、沟通和排解,而是采取不公平的处理方法,导致政府公信力的缺失。例如《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定收费公路经营为“合理回报”,如果监管得当何来“多利”和“无利”呢?以汽车拥有量增长基本抵消通车里程增长因素,为何一些省份高速公路建设成本从初期的1~2千万/km增长到现期1~2亿/km.收费标准却已经保持了25年不变呢?

  (3)成本支出比例高

  成本是指人们进行生产或经营活动并达到规划目标所耗费计划资源的货币表现,成本问题依附于业务的管理,没有独立于具体业务目标管理以外的成本,因此,成本问题实质上是管理问题,运营成本直接反映运营管理的水平和效益。在高速公路建设行业,由于建没期遗留的质量缺陷和投资过大等诸多问题,加之运营期经营者管理水平及技术水平参差不齐、管理模式多样、管理环节碎片化,管理普遍存在“低效率、低质量、高成本”等问题,这些问题直接反映到运营成本,无形中加大了企业经营成本及投资风险。

  根据2013至2015年全国收费公路统计公报数据,历年来全国收费公路付现成本支出(包括养护费用、营管费用、人工费用、税务费用)约占当年通行费收入的25%。过高的运营成本支出既是行业经营的突出问题,也是经营者、监管者和使用者矛盾的主要根源。

  作者简介:张少锦,男,教授级高级工程师,工学博士,从事公路管理和技术研究( 来源: 中国公路网 )

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