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交通运输部 中国公路学会
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怎样推进农村公路“建养一体化”改革?七招支给管理者
2017-11-07 09:57:05  中国公路微信    
  

【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  江苏省交通运输厅公路局局长张鸿飞介绍的农村公路“建养一体化”先进经验,引发现场的热烈讨论。

  立足两个市场 理顺两个关系建立

  两个机制 实现两个转变 随着经济社会的发展和全面深化改革的推进,我国公路交通运输面临着两大历史重任:一个是改革的重任,一个是发展的重任。   

  改革的重任一方面是事权与责任相匹配的问题;另一方面是公路交通行政职能和行政机构的改革。这意味着公路部门作为决策机构、执行机构将更加突出其公益性和执行力,也意味着公路发展的基本组织框架将发生一些重大的变化。同时,作为管理者还肩负着一个发展的重任,即作为公路管理机构,如何统筹好存量的公路资产,也就是如何把现有的公路建设好、管理好、运营好。   

  公路局作为省级公路主管部门,必须积极应对公共交通转型发展出现的新情况、新问题,迎难而上、化解危机,主动依靠改革、理清思路、突破瓶颈、轻装前行。   

  在全面宏观把握政策环境、行业发展需求、地方发展趋势的基础上,江苏省交通运输厅公路局提出了立足两个市场、理顺两个关系、建立两个机制、实现两个转变的公路机制改革总体思路。   

  “两个市场”指的是干线公路和农村公路;“两个关系”是决策与执行的关系,以及省、市、县三个执行机构的关系;“两个机制”就是增量的“建养一体化”机制和存量的养护政府购买机制;“两个转变”就是由行政统揽转变为市场导向,由小型包养和分别管理的方式转变为考核路况水平以结果为导向的方式。


江苏如皋农村公路“建养一体化”的实施范围

  “走得了”转变为“走得好”

  江苏在推进农村公路建设一体化改革、拓展农村公路“建养一体化”方面做了很多思考和尝试。这个问题由来已有十多年,原因是农村公路建设的发展。   

  江苏从2003年开始农村公路的建设。一开始,农村公路建设的标准和等级相对都比较低,路面3米宽,满足由泥土路到硬化路、农民能通行的要求即可。随着经济社会的发展,江苏提出农村公路升级,并要求在“十三五”结束前,把过去的“走得了”转变为“走得好”,把过去的3米拓展为5.5米至6米。   

  过去,在满足“通”的条件之下,农村的公路养护体制就是一个乡镇有一个管理办,聘请一些农民工管理。现在,农村公路的升级,意味着交通流量、重载车辆增加。   

  江苏的地理环境特殊,全省农村公路中桥梁较多,有6万多座。过去,桥梁建设主体80%都不是交通部,有水利的、农业的,还有财政的。财政部门要建桥,一年耗资约5亿元财政资金,这是江苏的特殊情况。这些部门建桥,一没有专业的设计,二没有专业的施工队伍,三没有专业的监理监测等技术,这样的农村桥梁在过去,可以走走拖拉机、摩托车,农村公路升级以后,重载车辆增多,导致危桥也逐渐增多。近年,江苏在危桥改造中的力度不断加大,每年改造约1000座桥,但是,这种不是由交通专业部门修建的桥梁,提档升级以后,仍然不知道什么时候会发生什么事故,成为行业管理部门的阵痛。现在,责任主体明确了,农村公路,特别是桥梁如何管理好、运营好,成为重点。

  把农村公路作为精准扶贫的突破口

  有机制有压力没动力   

  当前,推进农村改革是应运而生、正当其时。农村公路发展有市场技术机制,有压力没有动力,在这种情况下,要想实现可持续发展,必须寻找突破口,以创新机制化解压力、激发活力、增强动力。   

  江苏提出以市县人民政府作为主体,统筹推进农村公路“建养一体化”,统筹考虑优化公路网络、设计、施工、养护、管理等,使各个环节紧密地衔接起来、融合起来。同时,在公路建设管理体制、投融资机制、建养技术方面,实现突破创新,力求社会效益、经济效益和环境效益最大化。   

  首先,农村公路“建养一体化”的体制符合农村基础设施建设改革创新的政策导向。今年的1号文件明确提出,改革正在制定投入机制,创新财政资金使用方式,推广政府和社会资本合作、拓宽农村基础设施投融资渠道。17号文也提出,推广“建养一体化”模式,引入专业企业、社会资本建设,养护农村公路。国家宏观政策鼓励对农村公路的发展进行建设养护的机制创新。   

  其次,农村公路“建养一体化”符合公路转型发展的内在要求。随着农村经济的不断发展,农村居民出行的要求也越来越高,不仅仅是满足“通”“达”。   

  交通运输部也提出了农村公路建设、养护、管理和运营等方面的意见。但是,客观来讲,农村公路在这四个方面还面临着建设养护资金不足、融资渠道不畅、养护生产设备和生产技术相对落后、专业养护人才缺乏等问题,这些问题制约着四好农村公路的建设进程,因此必须通过改革走出一条转型发展的道路。   

  再次,农村公路“建养一体化”符合农村公路交通出行服务水平的现实需要。江苏农村公路总里程目前达到14.4万公里,按照江苏省“十三五”提档升级的规划,还有1.4万公里需要提档升级。可以说,江苏农村公路的存量基础庞大,增量实体旺盛。此外,农村公路“建养一体化”如果能够有效实施,也为国省干线一体化的实施,探索了一个可供借鉴的思路或道路。


农村公路“建养一体化”的五大效果展望之一——发展农村交通

农村公路“建养一体化”的五大效果展望之二——转变政府职能

  事权和职能已经匹配   

  农村公路“建养一体化”改革,必须科学谋划、精准施策。公路“建养一体化”的模式,在国外比较成熟了,特别是美国、英国、加拿大、瑞典等发达国家,这种模式有两大优势:一方面从养护技术与质量角度来看,在工程建设项目的开始阶段,就要统筹谋划建设养护的运行需求,养护质量的控制从传统的养护阶段进入到施工阶段,从根本上实现了公路养护与工程技术的有效衔接,从整体上提高了公路的使用寿命。另一方面,把整体统筹安排公路工程的项目与养护,不但有效降低了公路养护经费的总投资,还因为周期的优化有效提高了公路的使用效率,减少行政供应,缓解政府财政资金的压力。   

  农村公路“建养一体化”既要借鉴国际经验也要立足本国实际。本国实际有两个方面:一方面是省级主管部门要充分发挥“建养一体化”的行业主管职能,处理好三个关系——改革与发展和企业稳定的关系、政府和市场边界的划分、试点和全面推进的关系。另一方面是责任主体的确定,农村公路的责任主体在县级人民政府。这也是江苏选择农村公路作为改革试点的原因——农村公路的事权和责任主体完全是县级政府,责任主体明确,职能和事权不完全匹配。江苏的部分省级国道、一级道路的计划费用和实际的建养费用相差甚大,江苏目前的计划建养资金是每公里800万元,而实际上有的高架桥、隧道的建养费高达近2亿元。在事权和职能没有完全匹配的情况下,很难推进“建养一体化”。另外,江苏省级财政在去年对农村公路的财政支持力度也大幅度提高。


农村公路“建养一体化”的五大效果展望之三——优化资源配置

农村公路“建养一体化”的五大效果展望之四——缓解财政压力

  七步实现农村公路“建养一体化”

  在江苏农村公路“建养一体化”的过程中,作为县级财政,一方面要科学规划责任主体,主要任务就是科学规划县域的道路,二是根据道路的环境,规范设计标识标线等;三是按照政策要求,合规合法地建立有效的服务监管机制。   

  具体的步骤有七个:1.细化权责分工。江苏选择在如皋(县级市)像解剖麻雀似的进行了农村公路“建养一体化”的试点工作。如皋交通局代表市政府作为实施机构组织开展相关工作,负责统一的招投标。招投标以服务质量、服务价格以及市场运作方案为标的,最大化地发挥社会资本的作用。   

  2.明确“建养一体化”的实施范围。如皋县农村公路存量比较大,首先,划分县域范围内的干线路,比如通乡道路、通集中居住地的道路、通景区的道路等,共计1600公里干线公路。   

  3.设定“建养一体化”合同期限。目前,设定的合同期限是13年,包括3年的建设期和10年的养护期。   

  4.优化建养目标。“建养一体化”目标要高于市一级和普通农村公路建设的建养目标。   

  5.评估支付能力。在如皋县1600公里干线公路的基础上,经测算得出,13年合同期限总共需要建设资金约26亿元,其中,建设资金8亿元、养护资金18亿元。13年内,有效的资金供给约19亿元,包括省级财政、县级财政及中央转移支付的资金。19亿元资金当中包括3年建设期的提档升级资金,每年一个县约5千万元,年平均资金供给约1.35亿元。照这样计算,财政资金为19亿元,需求达到26亿元,资金缺口是7亿元。   

  6.合理制定招标方案。招标方案原设计通过政府付费的PPP模式进行,在明确产出标准和绩效考核体系的基础上,以政府付费金额为竞争标的。利用每年约3亿元财政资金,撬动服务期内23亿元资金供给,强抓3年的建设期,完成了农村的道路标准建设,大大超过以往的建设规模。养护的覆盖率大规模提升,从以前的县道扩展到乡道和村道,同时,也下沉到农村更基层的区域,惠及更多的农村用户。   

  7.三种模式进行招标:一是将26亿元的市场份额作为标的,谁服务好谁中标;二是以现有1600公里干线公路作为标的,由企业进行方案设计,谁的服务好、价格低,谁中标;三是以7亿元的差额进行招投标,农村公路提档升级后,管养水平也随之提高,当地经济得到发展,用区域经济发展的财政性资金反哺农村公路的管理养护。政府在经费支付上主要以考核为主,分为三个模式——专业考评、社会第三方考评、社会团体考评。


农村公路“建养一体化”的五大效果展望之五——激发市场活力

  农村公路改革是一项全新的工作   

  推进农村公路“建养一体化”改革,必须提质增效、多方供应。第一是发展农村交通,第二是转变政府职能,第三是优化资源配置,第四是缓解财政压力,第五是激发市场活力。   

  江苏农村公路的改革是一项全新的工作,改革仍然处于试点阶段,许多成效也是初步的,但是,改革的方向是正确的,前途也是光明的。江苏公路部门将变压力为动力,变挑战为机遇,坚定信心,合力同行,努力开创江苏公路发展的新局面。

  (摘自《中国公路》杂志2017年第13期,文/江苏省交通运输厅公路局局长 张鸿飞。本文为节选,欢迎订阅杂志看更多内容!)

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