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“公路债”终结贷款修路有赖完善财政体系
2017-07-14 08:23:02  南方都市报    
  

【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  7月12日,财政部、交通运输部联合发布《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》,标志着中国版公路债正式出炉。财政部与交通运输部有关负责人称,政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整,改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。公路债适用公路主要包括高速公路和收费一级公路等,即政府还贷公路,不包括由社会投资者运用BOT等经营性模式建设的收费公路。

  要想富,先修路。在上世纪80年代,香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞大桥架起了全国第一个路桥收费站,从此开启“以桥养路,以路养路”的收费公路模式。1984年国务院第54次常务会议的正式决议,让“贷款修路,收费还贷”成为一项政策。这种由地方政府向银行贷款先修路,再收费还贷,以此来完善地方基础设施建设的模式,由于极大地拉动了地方经济增长,而一度备受赞誉。随着时间的推移,这一模式的弊端逐渐显现,规划不清、权责不明,导致多条公路以未还清贷款为名超期收费,且收费公路系统逐渐形成了一个脱胎于地方政府的稳固既得利益集团,在行政权力的庇荫下违规设置收费站、擅自提高收费标准、甚至提取数亿元公路收费款项为员工发福利等丑闻层出不穷,收费公路更被称为十大暴利行业之一。

  多年以来,曾经有多项政策与模式出台,试图终结贷款修路及其衍生出的种种问题,譬如以BOT(建设-经营-转让)模式引入社会资本取代政府贷款修路,或者2004年出台《收费公路管理条例》明确收费期限届满必须终止收费等,均未如理想。此次公路债的出台,是希望从源头理清收费公路投资款项的来源,以此来捋清贷款修路衍生出的各种问题。公路债的发行主体是省级政府,与此前贷款修路的融资主体实际上没有区别,但至少主体清晰、权责分明,而且专项贷款明确了专款专用,为账本梳理与公开打好了基础,避免贷款来源未分割成为账目不清、去向不明的借口。况且,这不仅符合现代财政制度,亦无须再占用地方政府债券的额度,需知在平台债被明令禁止后,发行地方政府债券成为地方政府理论上实施债务融资新建公路的唯一渠道,而地方政府债券当前仍然是定额的,如果被修路占去额度可能未有足够额度进行其他基础设施建设。无论从短期或长期而言,公路债的发行都是值得肯定的方向。

  然而,是否发行公路债即可高枕无忧,一举解决贷款修路及其带来的诸多问题呢?显然需要打一个问号。此前BO T和近年新兴的PPP模式都曾被当作贷款修路模式的灭火器,结果都没能真正灭火,就在于整个财政体系的关系没有理顺,而如果这样的情况继续,这些问题很可能继续存在,甚或产生新的问题。毕竟,偿债主体仍然是地方政府,而官商勾结或授权给关联公司以获利等现象并不罕见,如果公路债无法以制度规范来形成硬约束,那么同样可能被滥用,变成敛财的幌子,浪费资源,而无限期收费或资金去向不明亦可能变本加厉。

  公路债要终结贷款修路带来的问题,就不能走当年“特事特办”的老路。必须以财政体系的完善为基础,在前期就做好可行性研究与长期规划,不能让设计失误成为无法回收盈利最终无限期收费的借口;对专用债券必须进行独立核算,保持账目细化与公开,让公众可通过有效渠道进行监督;此外,眼下只说财政部与交通运输部职责分明,但具体如何分明、如何承担监管责任、事后如何问责,都应有更细致的规定。

  贷款修路只是特殊经济时期的一种过渡模式,历史遗留问题至今仍未解决。那么,公路债则应吸取教训,从诞生之日起就应规范而行,不宜再产生新问题留待后面再发明一个模式来解决。只有在完善的财政体系、科学规划与有效监督之下,公路债才有可能成贷款修路终结者。

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