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湖北省基于地方政府视角的普通公路债务问题研究(中)
2017-05-08 10:08:32  《中国公路》  文/ 华中师范大学公共管理学院 汪榆淇  
  

【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  大多数国家都要求地方政府性债务信息公开和不断提高透明度,规模控制、指标限制、预算管理等也是比较主流的风险约束方式。不同国家的地方 政府债务约束措施的核心差异是依靠市场约束或是行政控制。对于联邦制国家而言,各层级政府有较大的财政自主权,这些国家大多具备比较发达 的金融市场,通过市场机制来约束地方政府性债务。而单一制的国家,为了与中央集权、市场机制不完善和国内的金融市场等国情相适应,普遍采 用以行政控制为主、其他手段为辅的地方政府债务风险约束模式。

  产生原因

  债务偿还主体不明确

  普通公路建设具有政府性和公益性的特点,需要政府财政投入资金,但由于湖北省地方政府财力有限,公路的公益性质与公共财政不足的矛盾突出。一直以来,公路部门既承担着公路建设的职能,又承担着向银行融资的职能,而在取消二级公路收费后,债务偿还主体并未明确。由于公路部门是借款主体,成为银行追索债务本息的对象,但公路部门又无力偿还,银行与公路部门之间的资金纠纷不断。

  还本付息压力大

  公路部门每年还本付息数额巨大。以2010年为例,全省公路部门到期贷款约42亿元,需付息约18亿元。

  在取消二级公路收费前,公路部门可以使用车辆通行费来还本付息,而取消二级公路收费后,国家虽预拨了专项补助资金,但湖北省并未安排专门的配套偿债资金。国家预拨的专项补助资金只够满足收费人员安置和省统贷付息,根本无力还本。2010年政府融资平台清理,银监局将公路部门评级降低,银行要求压缩或归还存量贷款,省、市公路部门贷款难以续贷。

  事权和财权不匹配

  《公路安全保护条例》出台后,对公路养护提出更高的要求,养护部门保质量、保安全、保畅通的责任更重。但2009年燃油税改革后,公路部门原本可以收取的养路费和银行贷款筹措养护资金的渠道消失,燃油税转湖北省普通公路融资方式1984年至1999年建设贷款主要由各市交通、公路部门筹措通行费收入的使用由地方负责安排和管理,各市州管理模式各不相同2000年至2005年路网建设定额补助所需贷款资金由省、市州公路管理部门共同筹措省统贷资金,通过转贷形式安排给各市州公路管理部门使用。市州自贷资金,由市州公路管理部门为借款主体筹措到位,由省公路局提供贷款担保或以收费权质押2006年至2008年普通公路项目定额补助资金,由省负责筹措市州公路管理部门不再作为借款主体筹措定额补助贷款资金,省筹措的定额补助资金按工程质量和进度拨付各市州2009年至今省公路局筹措省统贷资金继续推行省定额补助投资政策时间 融资方式 备注移支付和政府财政提供的资金远远不能满足养护所需资金。突出表现为公路小修保养养护资金不足,路网结构改造资金缺口巨大,公路应急保障资金严重不足。

  普通公路的发展过度依靠银行

  普通公路建设属于基础设施建设,这说明了普通公路建设的投资回报有较长的周期,可能有些普通公路的规定收费期已经到期了,但还没有结清银行贷款的本金和利息。这种情况就导致了整个公路行业的银行欠款不断增多,而且很难还清。相应地,各级公路管理部门和公路经营公司的负债率越来越高,最终,无论是公路行业还是银行自身的资金风险问题都越发严重。

  地方财力弱,投入不足

  比起沿海发达地区,中部地区经济发展能力有限,地方政府的财政实力也有限,湖北省公共财政对普通公路事业的投入相对欠缺,一些地方政府承诺的优惠政策也难以落实,直接的货币资金支持就更少了,这不仅对公路行业的发展产生了消极影响,还出现了很多迫在眉睫的现实问题。

  融资环境发生深刻变化,渠道变窄

  国务院43号文出台后,原有的交通融资平台功能作为“暗道”被堵死,今后普通公路筹融资只能依托政府,依靠财政资金、地方政府债券和与社会资本合作等解决方式。但湖北省各级政府财力普遍偏弱,资金投入不足,地方政府债券额度有限,P P P方式还在探索过程中,普通公路公益性的特点决定了项目自身难以产生收益,难以吸引社会资本的投入。

  普通公路的管养责任不清

  “谁投资,谁管理”的收费还贷公路管理模式,引起了管理混乱和经营分散,公司经营和政府管理的两头现象频发。有的普通公路由地方各级公路部门管理,有的则由具体的公路经营公司管理,导致了公路管理事务上的失调和财务上的混乱。

  此外,普通公路的建设、养护支出责任不清。在普通公路建设方面,中央在公路建设上,无论是国道、省道还是县道,都增加了资金投入力度。而在养护方面,所有普通公路的养护主要依靠的还是省级以下财政投入。公路养护是长期的工作,养护的缺失将直接降低公路的服务能力,地方财政捉襟见肘的养护资金投入,在根本上难以妥善保障公路交通质量。

  治理策略

  从国家层面看,中央政府和上级政府对地方政府债务存在隐性担保,中央财政兜底的“保命符”会使地方政府放松对债务的警觉,从而导致了事实上的预算软约束。虽然我国存在特殊国情,面临的地方政府债务治理目标、背景和现状不同,但仍可以从以下几个方面,借鉴国外地方政府债务约束经验,提高地方政府的债务治理能力:依据国情,健全地方政府债务风险防范机制;修正政绩考核机制,严格执行地方政府债务的责任制;加强地方政府债务的预算约束;地方政府债务信息透明化;创新地方政府投融资模式。

  就湖北而言,可从以下几个方面解决普通公路债务问题:( 来源: 《中国公路》 作者:文/ 华中师范大学公共管理学院 汪榆淇 )

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