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澳大利亚公路养护事权划分和运行机制(一)
2015-06-23 08:55:13  《中国公路》  杨国峰 罗岩 李爱民 徐丽 虞明远  
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【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

澳大利亚三级行政管理事权划分表

澳大利亚的公路标志是非常丰富的,设计的图 案不但生动而且反应的信息量很大。

  公路养护事权划分

  澳大利亚的公共行政管理系统主要沿袭英美模式。国家行政管理分为联邦、州(6个州和2个领地)和地方(约720个)三个层级。与政府分级管理相适应,实行分税、分级的财政管理体制。同时,联邦政府还通过较为规范的财政转移支付制度,尽可能使全体国民享受均等的社会公共服务。

  澳大利亚六州两区均有独立的立法权,全国没有统一的道路交通安全法,但联邦政府和各州政府都制定了一整套较为完善的道路交通法律法规,如《道路交通规则》、《安全驾驶规定》等。

  在昆士兰等州均有交通安全联席会议制度,定期召开安全联席会议,警察局、路政部门、交通运输部门、城市管理部门、司法部门、道路工程部门、科研机构和保险公司共同研究解决道路交通安全问题。

  总体来说,澳大利亚联邦交通部与我国交通运输部类似,几乎没有对路的直接管理事权。对于国道的发展,主要是通过资金调控引导各州做好国道的建设、养护以及事故黑点整治等事项,并从区域协调发展角度对农村公路进行适当补助。每个州有各自不同的体制,但国道、省道均为州交通厅事权,并直接负责建设、养护和管理。农村公路均由县郡政府负责。各州具有很大的独立性,有完善的法律法规体系,有效确保了制定符合自身特点和有利地方发展的法律法规及政策措施。

  建养资金来源和支出

  澳大利亚实行公路专项资金制度,国家和地方政府征收专门税收,归集成“资金池”,直接用于公路的建设、运营和养护管理,这种制度以道路使用者为征收对象,建立了公路各项费用支出与公路使用者的直接联系。同时,澳大利亚还通过颁布相关法律、法规,规范了该项资金的收支行为,提高了资金来源的稳定性和使用效率。

  政府资金来源

  在联邦层面,联邦运输部负责分配的资金来自于燃油税,约38分/升,约占燃油价格的30%。主要用于国道的建设,以及符合联邦政策的公路投资项目补助。在州层面,州政府主要通过征收面向驾驶员和车辆的税费维持公路网的运行,最重要的税收就是注册费(相当于我们原来的养路费)。此外还包括:驾照年检费、交通罚款、停车费等。在地方政府层面,资金来源主要是财产税,该项税收是地方政府提供公共服务支出的最主要来源,也是每个有房产的公民必须缴纳的费用。总之,公路用户税是长期稳定的公路建设资金主要来源之一。一般而言,约有70%的公路建设和养护资金来自公路用户税。

  作为公路建设资金主要来源与公路发展收益关系最密切的税种(如土地增值税、财产税、印花税)是地方公路建设的资金支柱。由于公路基础设施的社会公益性,在一定范围内使用一定数量的普通税收建设公路已在政府、经济学界及民间达成共识。

  政府资金支出

  澳洲联邦、州、地方政府分别对澳洲公路网不同等级公路的财政资金负责。联邦政府为连接个州府及中心城市的国道建设提供约70%的资金,但国道的管理仍归各州公路局。各州负责州道、连接主要城镇的干道的资金来源和管理,并为周内的农业和主要工业提供交通走廊,在地方政府管不到的地区,其地方道路也归州政府管辖。地方政府则负责除干线公路外的所有道路。

  在澳大利亚,国家投资建设的公路一般不收费,只有私人投资的公路才收费。私人建设的道路一般是连接国道的支线,为公民提供便捷快速的道路,同时保证除收费公路外,有其他道路可以到达,给公民选择是否走收费公路的余地,这样就大大提升使用者对道路建设的满意度。

  为加强政府投资范围内的公路建设,澳大利亚在三级政府(联邦、州与地方)之间划分财权,实行分税制,但联邦政府在整个公共部门的财力分配中居于强有力的主导地位,“形成资金向下流动格局”。与此同时,政府充分发挥地方财政信用作用,并以信托投资的方式加强公共及基础设施建设。

  澳大利亚各级政府的收支对比是,联邦政府收大于支,州与地方政府支大于收。联邦政府筹集的财政收入占三级政府财政总收入的70%。联邦政府用于联邦级的支出则不到三级财政总支出的一半,所余财力用于自上而下对州政府的补助拨款。

  联邦政府通过这种自上而下的补助形式,调节各州间公共工程及基础设施资金需求的不均衡。各州公路局公路养护资金主要来源于五个部份:汽车注册费、驾驶执照费、联邦政府(交通部)拨款、交通罚款和停车费。近年来,来自联邦的补助拨款约占州级的财力的一半,来自联邦和州的补助拨款约占地方政府的财力1/4。这种自上而下的补助主要采取两种形式:一种是一般性补助,即没有指定用途或附带条件的拨款,州和地方可以决定其使用方向。另一种是特殊目的的补助,即由联邦指定用途的补助拨款,只能用于某一特殊目的或项目,州和地方不能挪作他用。

  联邦政府的主导地位有利于妥善调节地区差异,维护经济与政治稳定,但也带来一些弊病,如联邦财力过于集中,压抑了州与地方的积极性;各地争相获得补助拨款,使联邦政府的负担过重。为改变这种局面,澳大利亚开始大力发展地方财政信用。

  PPP模式在澳大利亚的应用

  澳大利亚有两大类的P P P。第一种类型称为政府融资型P P P,主要是用以偿还建设服务型设施(不产生收入)资金,如用于建设学校、医院、监狱及其他“社会”(即不产生收入的)基础设施。第二种类型称为使用者融资型P P P,采取的是基础设施使用者支付的费用,例如使用者使用收费道路支付的通行费,如用于道路、铁路、及其他“经济”(即产生收入的)基础设施。按其运营特点不同,澳大利亚的P P P大致可分五种类型:B O O T(建设、拥有、运营、转让)、B O T(建设、运营、转让)、B O O(建设、拥有、运营)、以及DBFM(设计、建设、融资、维护)。

  澳大利亚PPP项目运作步骤第一步,牵头企业根据项目需要,寻找合作伙伴,以最优于项目执行为目的组建联合体。

  第二步,联合体组成SPV(specialpurpose vechicl),其必须具备寿命周期内的最佳风险管控能力。

  第三步,S P V 根据项目需要,制定项目规划、设计、建设、运营等系列方案。

  第四步,投标。中标后S P V与政府打交道,并签订P P P合同,合同期限一般为30年。若项目属政府出资,验收后政府将按期限逐步向SPV支付服务费。

  若属向使用项目者收费项目,则在合同中明确经营期限,服务标准等。

  第五步,SPV开始执行PPP合同,组织建设、设计、运营等。

  S P V承担大多数与设施的设计和建设有关的风险,包括费用大于预期的风险。然后S P V按设计和建设合同将这些风险转移给设计和建设承包商;设计和建设承包合同要求设计和建设承包商,按照规定的“完成日期”进行设施的设计和建设,按固定价格收取回报。如果设计和建设承包商不能按规定日期完成,合同就要求承包商向S P V支付以清算确定的损失额。

  如果政府最终要求服务水平与绩效规范中规定的有差别,就需要按P P P合同向S P V支付“变更费用”,用以弥补在合同期内产生的与该变更有关的外加费用和对收入的影响。与此同时,政府还要承担项目征地审批和三通一平等有关的风险。例如,政府通常承担同意提供施工现场通达条件的风险,以及项目规划审批遭遇法律问题而产生的延误、运营终止或外加费用的风险。

  S P V承担大多数与设施维护、运营和提供其他服务的风险,它必须按PPP合同提供服务,包括提供服务的费用超过预期值的风险。S P V然后将设施维护的风险按设施维护合同转移给设施维护承包商,其中要求设施维护承包商按固定维护费用取得回报。S P V可能与其他的承包商签署类似的S P V必须提供其他服务的合同;S P V承担设施损失或损坏的风险,并将此风险在建设期间转移给设计和建设承包商,在设施运营期间转移给设施维护承包商。

  对于P P P模式与传统的采购模式的相对绩效,墨尔本大学有份权威的研究报告,对在澳实施的25个PPP项目和42个传统的采购项目进行了比较:P P P项目建设费用平均超过预算的4.3%,而传统采购项目超过18%;平均建设周期PPP模式时间延误为1.4%,而传统采购模式时间延误25.9%。因此,P P P项目在控制预算和成本费用以及时间上成效显著。当然,有些因素也限制了P P P在澳大利亚的发展,如高昂的竞标费用、有限的全国市场以及缺乏合同标准等。( 来源: 《中国公路》 作者:杨国峰 罗岩 李爱民 徐丽 虞明远 )

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