“大部制”是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作，是“深水区”的作业，面临着诸多难题。新组建的交通运输部，并不是真正意义上的大交通，到后续随着铁路改制完成并被纳入，还有不短的路要走。

　　3月11日，北京，人民大会堂。

　　参加第十一届全国人民代表大会第一次会议的江苏省交通厅党组书记、厅长潘永和欣喜地发现，关于构建江苏省综合交通管理体制的想法有了最切实的支持。

　　潘永和

　　同在会场的全国政协委员、陕西省政协副主席、省交通厅副厅长李晓东感叹，“交通改革有了一个良好的开端”。

　　李晓东

　　来自河南的全国人大代表、省交通厅党组书记、厅长安惠元则对记者说，“目前各种交通运输方式都处于大发展时期，为防止重复建设，亟需统筹发展规划、优化发展布局，综合运输体系最急需改革”。

　　安惠元

　　“大交通管理架构是构建现代综合运输体系的体制保障”

　　今年1月召开的江苏省交通工作会议，大概是近年来参加人员范围最广的一次。来自公路、铁路、港口、航道、航空等各行的人士济济一堂，新面孔的加入，令江苏省大交通发展的新格局跃然呈现。

　　2007年初，随着省航空产业办公室增挂到省交通厅，江苏省在全国各省区中率先构建了公铁水空齐抓共管的大交通管理体制。在市级层面，盐城、淮安、徐州、常州等市也加快推进交通管理体制改革，其中，盐城已率先形成大交通管理格局。

　　潘永和说，把握京沪高铁、淮安机场等项目开工的契机，江苏省今年将力争在交通管理体制上有新突破，尽快形成省市县协调一致的综合交通管理体制。

　　有了体制的保障，江苏省综合交通运输发展的战略研究、体系规划和15个专题研究也在全国率先开展。据介绍,综合不是简单的叠加，而是1＋1＞2的整合。

　　同时，江苏省交通投资的结构也在进一步优化，公路“一枝独大”的状况在改变，水铁空的份额在增长。以今年为例，公路建设投资283亿元，航道船闸建设投资32亿元，港口建设投资80亿元，汽车客货运站场建设投资5亿元，铁路建设投资50亿元，机场建设投资4亿元。

　　“江苏构建现代综合运输体系的探索和实践，充分证明了中央提出的积极发展现代综合运输体系对全面建设小康社会具有重大战略意义，而大交通管理架构则是体制保障。”潘永和总结说。

　　安惠元表示，目前的方案已经把改革的原则和方向确定下来，这次综合交通综合运输改革进一步明确、理清了交通部门的职能，变部门之间为部门内部协调，有利于减少政府部门间的协调成本，提高行政效能，更好地落实科学发展观的要求。

　　至于改革方案在省级层面的落实，安惠元说，有国家层面的统一政策规定，有我国4个直辖市和江苏等省综合交通运输改革的成功实践，在省级层面上推进不应该有很大困难。

　　潘永和则提醒，推进改革方案，还必须重视解决4个问题。深化行政体制改革，坚持通过建立大部门体制，实现各种运输方式的统筹发展；加强规划引领，尽快制定和完善现代综合运输体系规划，以科学的规划指导综合运输体系的合理布局和结构优化；加强科技创新，通过信息化提升交通现代化水平，以信息化手段整合各种交通资源；加强政策引导，确立交通先行发展的理念，在土地、财政、金融政策以及项目审批程序等方面予以大力支持。

　　“改革将是一个缓慢的过程”

　　省交通厅历经几年时间制定出台的《陕西省出租车管理条例》，却在2007年即将开始实施前的一个月意外夭折，原因是从去年3月起，全省城市客运工作的管理职能，被再次移交给省建设行政主管部门。而上一次两个部门之间此项管理职能的移交，发生在不久前的2004年。

　　谈起陕西省几经反复的城市公共交通管理，李晓东一直不能释怀，“新方案把交通和民航、邮政、城市客运合成一个部门管理，有利于促进综合交通运输体系的建立和发展，有利于提高交通运输的效率。”

　　持同样观点的还有全国人大代表、上海申通地铁集团有限公司党委书记、董事长应名洪。他认为，大交通可以很好地整合城乡交通资源、整合水陆空交通资源，提高效率。

　　当然也有遗憾，“比如，此次改革中铁道部和公安部中涉及交通安全的部分没有一并纳入进来，车辆的技术准入和车籍管理还游离于交通之外”，李晓东说，“但是国家制定了2020年发展目标，相信铁道部门的改革会逐步开展起来。至于其他，希望相关部门能够加强协调，进一步改进工作手段，完善有关机制。”

　　应名洪也说，我是搞轨道交通的，城市轨道交通现在归入交通运输部，城际轨道交通是铁道部管理，而城际铁路和干线铁路是有区别的，城际铁路也是公共交通。城际铁路和市内轨道交通在功能上可以通过替代、兼用、互补，实现路网紧密结合和功能的有效整合。而在城市近郊区域，可打破市郊线和城际线的概念，让城际铁路具备市郊通勤功能，达到资源整合的目的。

　　对于目前的改革方案，李晓东评价说，“所谓改革，是要在对现有系统造成最小冲击的情况下，稳步实施调整，相信本届政府更多地权衡了改革与稳定的关系。” 但他也指出，机构不适应会影响国家的长远发展，如果更多考虑到稳定，可能会给以后的改革带来更大的负担。他认为，大交通改革，要以国家根本利益为出发点，远期和近期目标相结合，尤其要关注中期目标，以人为本，简便行政，提高效率，强国富民。

　　诚然，大部制改革会遭遇重重阻力，需要循序渐进完成，难以一步到位。或许正因如此，李晓东才会说，“要用改革的精神对待改革中出现的问题，一张蓝图，一个规划，持续推进”。

　　这个阻力的根源，就是近年来日益严重的政府部门利益化。实际上，也正是政府部门利益化，才导致职能交叉的现象。商务部研究院研究员马宇刊发分析文章指出，出现“九龙治水”的现象，原因在我们的制度困境：“一切的根源在于政府部门有权无责，权力没有制约，责任无从追究。这种情况下，各部门拼命揽权，任何一项有权的职能都会争抢，抢不来就下绊而不是协作；任何的责任都会躲避，躲不了就把它泛化，以便法不责众。”

　　这段犀利的描述符合人们的经验印象，这段描述也让人们能够轻松理解，任何一个部门都不愿意放弃现有的职责——因为这职责就是权力，不包含责任；因此任何一个部门都不愿意在大部制改革中“挨刀”。可以合理地推断，这便是大部制改革必然要面临的考验和困难。

　　从这个意义上讲，大部制改革有着非常积极的试验意义，这是国家最高权力第一次直面政府内部的利益格局，面对由行政权力衍生出来的特殊利益集团。直面并且试图改变它，这是一次交锋。对此，李晓东也坦言，改革才刚刚开始，这才是真正的攻坚战。

　　此外，李晓东还担心方案在省级层面的操作。他说，方案对于省级部门机构设置并无明确规定，鉴于目前省级部门的立法权还没有充分落实，也没有良好的运行机制，如何建立协调机制必须予以充分的考虑。

　　合并后的大部门职能设置是否合理，也是决定此次改革成败的关键。李晓东认为，既然大部制改革是以合并同类管理职能为主要标志的，就要合理设置职能，避免产生新的职能交叉。重要的是既要着眼长远目标，又要跟经济发展水平相适应，真正做到节能高效，促进发展，提高国际竞争力。这当中，考虑到经济发展水平，不回避有适当的保护。另外，还要设计有效的监督制约机制，防止滥用权力。“千万不能既当裁判权，又当运动员。”他说。

　　从这个层面去理解，刚刚出台的大交通方案只能算是迈出很小的一步。“短时间内，高效综合运输体系的建立是不可能一蹴而就的，这是一个渐进过程。”这基本上代表了业内主流的声音。

　　但不是没有反对的声音。全国政协委员、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁就认为，很多人提出阻力在于既得利益的分配，这是不准确的。“部门不是企业，所有的利益都是由政府给的，只要中央有决心，改革就一定能完成。”厉以宁说。

　　“大部制是理清权责，而不是为了精简人员”

　　人事，始终是改革不可回避的难题。

　　机构改革的主体是人，改革的重要障碍之一便是“官本位”。中国改革虽走过30年，但不少国人价值体系中的“官本位”观念不仅没有消除，反在强化。如今机构改革再启，很容易看到不同部门系列中，官位沉浮必然产生复杂变奏。识者有理由担忧，“官本位”之祟或成改革阻力，或成改革“激励”，最终导致改革的流产或畸变。

　　也难怪，在我国过去的几次政府机构改革中，人们的普遍印象是精简机构、裁减人员。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。

　　据国家行政学院教授汪玉凯回忆，“1998年政府机构改革，国务院40个直属部委，一下子减了11个，力度相当大，改革前，中编办等部门的负责人和每一个部长谈话，就谈3句话，叫部长回答3个问题。一个问题是，你看你这个部，下届政府还要不要；一个问题是，要的话，你最少需要哪几项职能；第三个问题是，根据这些职能，你要多少人。据说一轮谈下来，没有一个部长主动要撤销自己的部。”

　　部长们的反应，其实很好理解，每个部委都有其存在的合理性，也都有各自的利益。“这种调整涉及到很多利益的问题，受到一些部门的抵制和反抗，这是政府机构改革的最大难点。”汪玉凯说。

　　即便面临众多阻力，大部制改革还是被本届政府提上了日程。“就像生小孩一样，这是一个必经的阵痛，早经历比晚经历好。”汪玉凯称。

　　“其实，推行大部制与此前的改革是有区别的，不是简单的精简机构、裁减人员，而是政府内部职能的重构”。全国政协委员、中国人事科学研究院院长兼党委书记吴江分析，“裁减人员不会是此次机构改革的重点”。

　　以前，一个广为流传的说法是政府行政机关人员太多，导致行政成本很高。吴江认为，这存在很深的误解。政府工作人员的多少，是与政府的行政能力直接相关的。以前人们喜欢用“官民比”这样的数据评价政府人员的多寡。其实，算“官民比”不太合理。就我国现状来说，我国公务员的总体数量是基本适应政府管理的需要的。此外，推行大部制，必然伴随着设置一批执行机构，从而实现决策、执行和监督的相对分离。所以这次机构改革，裁减人员不会是重点方向。

　　一部委官员分析说，部委之间的合并，直接涉及的还是部长和副部长层面官员的去留，“可能各原部委的机关事务管理局和办公厅会有变化，但大部分司局的设置和官员职位不会很快有大波动，一般官员不会过于担心。”

　　另有专家提醒，大部制改革只是本次行政体制改革的一部分，整体上按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制是个很大的大思路，而大部制不过是整体政府运行新框架的一方面。

　　当然,外表的平静,并不意味着较大的拆并和人员分流的可能性完全不存在。毕竟,1998年、2003年的机构改革的大力度,让国务院机关的一些资深职员至今记忆犹新。

　　“2003年那次机构改革力度很大,原国家计委、体改委、经贸委、物价局,原国务院特区办合并成发改委,国家体改委开始是12个正司长,加上国务院特区办6个司长,加起来就有20个司长,变成体改办后只有6个司局,国家体改委原来的6个司长,后来并入发改委时留任的只有2个,我自己有幸是其中的一个”,发改委的一位中层官员去年11月在谈及大部委制改革时曾经感叹说,”可见部门拆并涉及到方方面面的利益,改革相当不容易,需要人做出贡献,作出牺牲”。

　　对此，专家分析认为，这次改革，国家必会统筹考虑，尽量减少改革带来的动荡，比如，适时铺开政府雇员制，这样，既保留了相应的人事待遇，又能缓解岗位不足的压力，直至形成良性的人事循环。