一、引言
　　自1988年我国大陆第一条高速公路-----沪嘉高速公路的建成通车，至2005年底，全国高速公路通车总里程已达到41005公里，占二级及以上高等级公路里程的12.6％，比一级公路总里程还多2624公里，高速公路通车总里程仅次于美国，已稳居世界第二位。我省高速公路通车里程已达2886公里，居全国第三位，相邻地级市之间都有高速公路相连，高速公路网络基本形成。高速公路建设并不断延伸逐渐形成的高速公路网络化，带来了高速公路沿线经济发展的高速化和高新技术产业化，有力地促进了高速公路沿线地区资源的综合利用和开发，极大地加快了沿线城市工业化与农村城镇化建设步伐，从而为国民经济总体发展起到积极有力的推动作用。
　　高速公路的快速健康发展所带来的社会效益和经济效益是显而易见的，如何管理好高速公路才能更加充分地发挥其快速、通畅、便捷、高效的作用，产生最大的社会效益和经济效益，成为新形势下交通行业的热点课题。作为高速公路路政管理机构，为保护高速公路的完好、安全和畅通积极开展路政巡查，严格查处路政案件，维护高速公路合法权益，并在实践中对高速公路的管理进行全面深入的探索和研究。但由于相关法律法规的不尽完善导致执法力度小、执法手段少，使得违法实事一旦形成后，不仅对高速公路路产路权产生较大的危害，其处理难度更是相当大，尤其是货运车辆的超限超载、公路附属设施的保护、建筑控制区的管理等，最容易出现违法行为，对高速公路的完好和安全造成损害，而且处理起来涉及面广，情形复杂，往往面对的是当地政府部门、厂矿企业或沿线居民，利益矛盾比较突出，加上路政执法体制、机制的不健全、不完善，少数政府部门对公路交通有关的法律法规不理解、不支持造成执法工作难度加大。
　　为了使路政管理工作有效开展，改变执法难、难执法的现象，推行高速公路的预防性管理工作、提前介入、增加事前预防控制、减少办案矛盾、降低执法成本、有效提高路政管理效率，从而保障高速公路完好、安全、畅通是开展好路政路政管理工作的积极举措和有效途径，也是将来执法管理亟待探讨研究的方向。
二、我省高速公路路政管理现状及存在问题
　　伴随我省高速公路的迅速发展，各地路政管理机构都在积极开展高速公路路政管理工作。但由于高速公路路政管理法律法规不完善，管理人员数量和经费有限，管理人员的综合素质和职业道德水平参差不齐等原因，加上高速公路设计技术因素，导致路政管理工作在实际操作中存在点多、线长、面广、管理难度大的特点，具体工作起来相当复杂，高速公路路政管理不可避免地产生一些问题。
（一）高速公路由于其全封闭、全立交的设计要求，使得路政人员巡查受到很大限制，对两侧建筑控制区、桥涵、通道、上跨桥等处的巡查存在盲区，导致管理不到位。以连徐高速公路为例，2001－2005年共制止、处理、处罚建筑控制区内违法行为132起，制止、清理、处理桥涵通道内违法堆积物851堆。
1、高速公路由于高速公路两侧村庄、树林、种植物较多，影响巡查人员视线，违法建筑物、构筑物难以及时发现，给高速公路建筑控制区巡查管理工作带来了较大的难度。
2、对建筑控制区内已经设置和正在设置违法建筑物和构筑物的行为，由于全封闭隔离栅的阻断，路政人员难以直接及时到达现场进行制止和调查取证，影响了案件处理效率，易导致违法行为在处理过程中进一步扩大或者违法建筑既成事实后难以处理。
3、桥涵、通道、跨线桥等具有隐蔽性，由于执法人员不足和时间所限，无法每天都全部查看，使得这些隐蔽工程情况不能及时被掌握。一些群众利用巡查间隙，违法占用公路及公路用地堆放物品，甚至堆积大量的易燃易爆物品，在桥涵通道内制作广告标语，严重影响公路安全和良好社会形象。
4、高速公路两侧已设置的建筑控制区标桩，由于距离远，其所属区域又不在路政机构管理范围内，难以做好保护，使之经常被损坏和挪动，影响建筑控制区管理效率。
（二）由于高速公路线长的特点，公路附属设施的保护是一个难点，自从高速公路开通以后，经常出现高速公路附属设施被盗窃、被恶意破坏的现象，280公里的高速公路累计被盗窃、恶意破坏的电缆线、标志牌、隔离栅、轮廓标、护栏螺栓、螺帽等高速公路附属设施已达近300万元，给国家财产和高速公路的畅通造成了很大的影响。
1、高速公路沿线两侧居民为方便生活和生产活动，两侧的隔离栅时常被打开或破坏，居民横跨高速公路或利用高速公路骑自行车或行走。更有甚者，利用高速公路边坡、互通区绿化地带进行放羊等，造成高速公路处于未完全封闭状态，人和动物进入高速公路，极易引发交通事故，甚至造成高速公路相关管理部门被诉讼。
2、由于利益驱使，沿线一些不法分子将“黑手”伸向高速公路，交通标志牌、光缆、防撞护栏及其螺栓、高速公路上排水用的铸铁篦子、铸铁荫井盖等时有被盗现象。高速公路通讯系统是保障高速公路高效、通畅、现代化管理的重要设施之一，一旦被破坏会造成国家公路财产受损，严重的会造成高速公路通信系统瘫痪，影响高速公路的路网系统运行和畅通。
（三）虽然路政管理部门也做了很多的宣传，但部分群众法律意识依然很淡薄，他们多把违法和犯罪同一起来，认为不犯罪就无所谓违法。近年来，越来越多的管理部门认识到宣传的作用，大量的法制宣传和报道，增强了群众的法律意识。运用法律武器维护自己的合法权益已经成为大部分群众的自觉行动，但这并不意味着群众守法意识普遍提高了，在部分群众的内心深处，仍然存在“法不责众”意识，缺乏爱路护路意识，因经济利益、集体个人利益而不能做到遵法守纪。
（四）个别地方政府、部门，特别是一些欠发达地区，短视行为突出，法治意识淡漠，缺少大局意识，过多地考虑地方利益、部门利益而忽视了国家利益和公共利益，无视高速公路相关法律法规。为了达到招商引资的目的，还会出现个别地方政府不惜违反相关法律法规，在高速公路建筑控制区内批准设置建筑物和构筑物，借口招商引资和建设投资软环境，出面干涉、阻挠建筑控制区管理工作，给路政部门建筑控制区管理带来很大难度。其结果不是损害群众利益，就是牺牲了法律尊严。
　　以上问题和工作实践证明，高速公路路政管理工作仅仅靠一个单位或一个部门的单打独斗、严格执法、依法管理、依法办案是完全不够的，必须把行政执法与事前预防性管理工作紧密结合起来，自上而下积极采取相关措施，取得沿线各级政府、部门、公安派出所和居民的全力支持和参与，建立有效的预防体系，将路政管理由部门行为转变成政府行为，由行业行为转变成社会行为，形成全社会共同参与、群管群防群治的良好局面，才能减少违法路政案件的发生，改变执法难、难执法的局面，从而从根本上管好高速公路，保证高速公路设施完好、行车环境优良，创造和谐的公路环境，使高速公路网络能充分发挥快速、便捷、高效的功能，发挥国民经济发展主力军的作用，为沿线地区经济建设服务。
三、实施预防性路政管理的意义
　　预防在字典中的解释是事先防备,通俗地讲就是事先采取必要的措施，使不该发生的事尽量不发生。而路政管理是指根据国家、地方的有关法律法规，维护高速公路财产安全和路权不受侵犯，保证高速公路的完好、安全、畅通。所以，所谓预防性路政管理就是路政管理部门通过在事前采取一系列的措施和手段，使相关单位和人员了解法律，遵法守法，尽量使侵害路产路权的违法行为不发生或使后果降到最低，避免使违法行为既成事实后难以处理，造成执法成本的增加和国家利益、公共利益、群众利益的损失。做好事前宣传、事前了解、事前控制，减少各方无味损失，达到执法为民的真正目的。
（一）预防性路政管理是执政为民的要求。“三个代表”重要思想要求党和国家要始终代表最广大人民群众的根本利益。路政管理部门必须严格服从“三个代表”的要求，树立执政为民的思想。要确立一切权力属于人民、来自于人民的理念，把实现、维护和发展广大人民群众最根本的利益作为出发点和落脚点。坚持以人为本的理念，在执法环节上体现尊重和保障人权，做到为人民执法、靠人民执法，保证把“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求落到实处。预防性路政管理就是要防止违法行为既成事实后造成国家利益、公共利益和群众利益的损失，注重事前控制而非事后处理，是执政为民思想的充分体现，是社会主义法治和构建和谐社会的体现。
（二）预防性路政管理是创建节约型社会的要求。改革开放后，社会主义建设步伐不断加快。在总结现代化建设经验的基础上，结合我国的国情，党和国家提出一项重大决策建设节约型社会，实现可持续发展。要求在社会生产、建设、流通、消费各个领域，在经济和社会发展的各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用效率。在这样的发展形势下，路政执法部门也要深层次地综合地考虑降低管理成本。通过实施好预防性管理工作，促进相关单位和人员合法、合理配置社会资源，降低高速公路管理成本和社会财产不必要的损失和浪费，实现各方共赢的结果。
（三）预防性路政管理是文明执法的要求。文明执法是社会精神文明的体现，也是社会文明进步的表现。所谓文明执法，是指执法人员以人为本，从管理对象利益出发，坚持教育与处罚相结合，坚持严格、公正、文明执法，预防性路政管理正是文明执法的体现。由于路政执法的对象大多是人民群众，遇到的问题大都属于人民内部矛盾，事后处理往往会使群众利益受损，加大违法者的对立情绪，增加执法矛盾。而预防性执法管理是从群众利益出发，容易使群众产生亲近感、信任感，树立起路政执法队伍文明的良好形象，是执法部门文明素质的直接体现，是文明执法的具体要求。
四、路政预防性管理的模式及构想
　　开展预防性路政管理工作首先必须加强路政管理机构执法队伍建设，提高人员素质，转变工作机制，增强执法为民意识，规范执法行为，提高执法和服务水平；二是积极做好路政巡查等本质工作，重视事前管理；三是采取多种形式强化路政宣传工作，大力宣传高速公路给沿线经济发展带来的效益，宣传国家、地方有关法律法规，提高社会、沿线地方政府、部门、企业和群众的法治意识，争取他们的理解和支持，达成共识，形成遵纪守法，爱路护路的良好氛围，为我们进一步做好路政管理工作打下了坚实的舆论基础；四是自上而下建立科学全面的群管预防体系，齐头并举，共同管理。
（一）完善执法体制、工作机制是路政预防性管理的基础。路政管理应该是公路的行政管理，公路的行政管理涉及范围更广，而目前高速公路的路政管理仅限于高速公路路政执法工作，这在很大程度上制约了路政工作的开展。只有不断完善路政工作机制，才能更好发挥路政部门的责、权、利一体的作用，开展路政预防性管理工作，才会有稳固的基础。
（二）开展预防性路政管理工作必须抓好路政队伍内部管理，提高执法队伍的综合素质，统一执法人员的思想和认识，做到依法行政，确保预防性管理措施的落实。要使执法人员认识到预防性路政管理工作的目的和社会意义。由于预防性执法管理更需要执法人员的工作责任心和奉献，所以必须强化职业道德训练，培养执法人员乐于奉献、吃苦耐劳、服务群众和积极投身路政管理事业的精神。同时，预防性路政管理对执法人员执法艺术和执法技巧提出了更高的要求，必须加强培训教育，提高执法人员执法水平、为民服务的意识和公共服务能力。
（三）积极开展好路政巡查等基础工作，路政巡查是路政预防性管理工作中非常重要的环节。路政巡查可以有效预防可能即将发生的违法行为，减轻已经发生的违法行为程度，避免违法行为进一步扩大，做到早预防、早发现、早制止、早处理，减少当事人因违法行为给自己带来的经济损失，减轻路政执法机构的处理难度，降低路政执法工作成本，达到高速公路路政工作的和谐，高速公路环境的和谐。
（四）宣传工作是预防性路政管理的重要方面，通过宣传争取地方政府部门和沿线群众的的理解和支持，为做好路政执法工作打下好的舆论基础。
　　1、大力开展宣传工作。小平同志说过“宣传工作就是一切革命工作的粮草”。广泛持久的路政宣传可以使我们的的路政管理工作做到事半功倍的效果。做好宣传工作，可以提高沿线单位、群众、过往司机的爱路护路意识和法律意识，使知法守法成为群众的自觉行动，减少违法行为的发生。同时使得沿线政府部门更加了解，进而自觉遵守路政法律法规，在作出部门行政许可时及时考虑到路政法律法规，避免行政许可与路政相关法律法规的冲突。
开展路政宣传工作必须要把握三个方面的原则，即宣传的范围要广，要持之以恒，要有针对性。
　　一是广泛宣传，利用各种媒体宣传，努力做到报刊有文，电台有声，电视有影，取得社会各界对路政管理工作的理解、支持和监督，提高群众的知法守法意识。
　　二是针对性宣传，深入辖区村庄、学校，通过广播、印刷、散发宣传材料、召开座谈会等形式；利用高速公路桥梁、涵洞涂刷宣传标语、张贴通告；深入沿线公安派出所，联合公安力量，形成执法合力，克服高速公路点多、线长、面广、难以管理的困难。
　　三是持久性宣传，路政部门在日常工作中，将宣传工作融于路政执法之中，路政员即宣传员，到一处宣传一处，始终保持宣传力度。上路巡查、处理路案做到“三有”，即有宣传单，有宣传手册，有宣传意识。总之，既要有集中性宣传，又要有经常性宣传；既要有声势浩大的群众性宣传，又要有深入细致的针对性宣传；宣传工作既要有深度，又要有广度。充分利用新闻媒体的优势，灵活运用新闻报道、专题专栏等多种形式进行宣传报道，并不断改进，实现由单一信息向调研性、综合性信息转变，由常规信息向特色信息转变，由事后报送向及时报送转变。通过这些强有力的宣传，争取政府部门明晰自身的法律职责、公路用地范围、路产路权范围，使路政部门提前介入，超前控制。同时，我们不但要宣传路政法律法规，还要宣传高速公路对沿线的积极作用，多用实例和数据感染沿线群众，以人为本，不断提高群众爱路护路意识，最终取得广大群众的支持与配合。
　　2、争取地方政府的重视和支持，形成综合管理的态势。高速公路的路政管理工作离不开地方政府部门的支持，路政管理部门应当积极主动地多与地方政府、部门联系，多向他们宣传高速公路相关路政管理法律法规、汇报路政管理过程中遇到的难点问题，引起政府的重视，提出切实可行的方案，提高路政管理效率。通过地方政府的重视支持，消除地方保护和地方行政力量干预行为，减少路政执法的难度，路政管理力度就会大大增强。
　　3、提前计划进行预防和控制。高速公路路政工作要求我们要超前工作，提前预防和控制。例如，我们连徐路支队结合高速公路沿线的特点、季节的特点，如春季来临土木等建筑工程增多、六月份夏收、七月份秋收桥涵堆积物增多、夏季高速公路养护施工较多等，年初支队即制定了全年的预防性管理工作计划，即围绕全年的五项集中预防整治整治工作：三月份春季来临，结合土木建筑可能增多的特点，计划从三、四月份开始开展建筑控制区的宣传预防整治工作，走访散发宣传单2万份，张贴通告2000份；结合六月夏收、十月秋收可能会产生堆积物较多的特点，五月、九月提前一个月通过走访、广播、散发宣传材料、桥涵张贴通告等形式开展宣传月活动，六月、十月值夏收、秋收时开展堆积物集中整治工作；以及分时段开展超限运输整治、施工路段管理、非标整治等预防工作及专项整治活动，使预防性工作贯穿全年，通过预防性工作的开展，各项工作都取得了明显的效果，大大提高了路政管理效率，保障了高速公路的完好、安全和畅通。
（五）实施预防性路政管理必须建立科学全面的群管网络体系，将路政管理由部门行为转变成政府行为，由行业行为转变成社会行为，形成全社会共同参与、群管群防群治的良好局面。
　　由于路政管理工作涉及面广、点多、线长，要开展好路政管理工作，就必须依靠全社会各方的力量，形成一套自上而下的预防管理体系。建立群管网络是预防性管理一种很好的管理形式，它对违法行为尤其是建控区管理、偷盗行为以及消除政府干预行为等具有较好的预防性管理作用。国家和我省相继出台的有关法律法规为群管网络的建立提供了完备的法律保障。《中华人民共和国公路法》第四十三条明确规定，各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。2003年3月1日起实施的《江苏省高速公路条例》第四条第二款也明确规定，省人民政府其他有关部门和高速公路沿线地方人民政府应当按照各自的职责做好高速公路相关工作。由此看出，地方人民政府有责任、有义务参与到高速公路的管理。实际上，高速公路路政管理部门也一直在尝试着群管网络的建立，但由于种种原因，群管网络发挥的作用还远远不够，存在形式上单调，力度不够，范围不够、影响不够的问题。要充分发挥群管网络作用，必须进一步建立科学、完备、高层次的群管网络，形成上至省政府，下至各市、县、乡政府及相关部门，与各级路政管理部门层层对应的群管约束机制。
　　1、群管网络体系的构想。尽管目前有关法律法规规定各级政府、部门有责任，有义务参与和支持、配合路政管理工作，但对具体的管理方法和模式没有明确的规定，导致在操作中推委和扯皮。为此要使群管网络真正发挥作用，必须首先完善细化相关法律法规关于做好高速公路管理的地方各级政府的职责，其次协调解决好派驻的高速公路路政管理机构和地方政府部门的衔接配合问题，避免高速公路路政管理机构孤立地开展工作。应从行政责任角度出发，自上而下通过一系列的组织制度加以规范，形成固定的运作模式，加强高速公路管理的相关工作，使高速公路充分发挥良好的社会效益和经济效益，有力地促进我省社会经济的发展。
　　　建议由省人民政府通过文件或通告的形式加强高速公路管理的同时，省级成立由省公安、规划、土地、交通等部门组成的全省高速公路群管网络领导小组；市级由各市政府牵头，沿线县级政府、规划、土地、公安、各高速公路路政支队组成的市级高速公路群管网络工作小组；各路政大队与沿线乡政府、规划、土地、派出所、村委会组成的群管网络工作实施小组。各群管网络小组明确各部门职责，主要负责协调高速公路路政管理部门与地方各级政府部门互相沟通、互相支持、互相配合工作，共同管理好高速公路，保障高速公路的完好、安全和畅通，为地方经济发展服务。每年省群管网络领导小组对各地群管网络的工作进行综合评定，根据地方政府部门对高速公路工作的支持程度，可以考虑作为省厅、省公路局对地方新、改扩建公路经费补助的依据之一，使群管网络各方责、权、利达到统一。
　　2、建立路政管理部门与群管网络单位联络制度。为发挥高速公路群管网络体系的作用，路政机构必须经常与群管网络单位联系交流。
　　一要建立汇报会制度。路政管理机构应先建立、健全本辖区的路产档案，量化路政状况和工作情况，做到心中有数，方向明确，促进日常工作的条理性和路政管理的规范性，然后定期向各群管网络单位领导汇报路政管理存在的问题和要求，积极争取他们的支持、配合和协助。
　　二要建立聘请行风监督员制度。路政管理部门可以聘请群管网络单位同志担任路政行风监督员，定期召开行风监督员会议进行汇报工作的开展情况，日常加强联系、沟通，使他们了解、监督高速公路路政管理工作，进而理解、支持、指导路政执法工作。
　　三要建立与人民法院的联络制度。随着社会法制化进程的加快，人民的法制意识不断增强，交通行政诉讼案件明显增多。路政管理部门要与人民法院定期召开联络会议，通报执法情况，邀请法院同志授课、培训、指导，提高路政人员业务素质。重大路政案件向法院咨询，组织路政人员旁听行政案件的审理，自觉接受司法监督。通过这些做法，可以加深与人民法院的联系协作，为执法过程中采取行政强制措施创造条件，树立执法权威，形成路政执法威慑力。
　　3、聘请义务路政员。充分发挥群管网络预防性管理的作用，必须充分发挥广大人民群众的作用。高速公路线长、点多，与地方特别是乡镇、村联系紧密，路政管理部门可以在沿线群众中，精心选择乡村官员、村民，聘请他们担任路政义务路政员，划分区域，负责管理，重点对建筑控制区巡视、桥涵通道的巡视、损坏、盗窃高速公路附属设施的巡视监督，遇有违法现象进行善意制止，并报告路政管理机构。路政机构每年度对他们进行考核，给予适当的经费补助。建立举报奖励制度，对为维护路产路权，举报不法行为的有功人员进行表彰和奖励，调动他们的工作积极性，增强他们的责任感，从而多方形成合力，更加有效加强高速公路的管理。
　　加强对养护和排障工作的监管，并努力争取这些部门领导的配合，聘请养护保洁人员和排障人员担任义务路政员，不断增强他们的爱路护路意识，提高路政管理相关知识，并通过他们及时获得相关信息，以便及早发现，迅速处理，确保路产路权不受侵犯。
五、结束语

　　高速公路路政预防性管理是一项系统工程，它将对高速公路的管理，提高高速公路的通行效率起着越来越重要的作用，是构建和谐高速公路、和谐交通、和谐社会、多方共赢、促进社会主义法治建设的一项重要举措。预防性路政管理工作是一项新的课题，需要社会及公路管理部门在实践中进一步积极探索、不断总结、大胆创新、逐步完善，使之成为管理好高速公路、充分发挥高速公路快速、安全、高效、畅通特点，实现高速公路社会效益最大化的有效手段。

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