进一步防范化解债务风险，首先要厘清政府与企业的责任归属，明确各级政府和交通投融资平台的责任。其次，应出台短中长期的发展规划，“开前门堵后门”，避免出现债务违规情况。

“十三五”期间，在公路行业体制改革持续推进、国企改革加速的背景下，以高速公路为代表的公路建设运营管理模式进一步完善，市场竞争导致企业合并重组趋势十分明显，由一到两家省内大型国有企业承担省内高速公路运营的态势已经明朗。与此同时，依然有不少关乎企业生存和发展的问题亟待解决。

省级交通集团发展现状

截至2020年末，国内省级交通集团已超过25家（部分未公开信息未纳入），初步形成了交通领域“一省一平台”的大交通运作格局。

财务状况

根据公开数据统计，各省交通集团累计规模超过10万亿元，平均单家超过4000亿元，往往会成为地方最大的国有企业集团。同时，负债总额达到6.6万亿元，平均单家2766亿元，也大多成为地方债务最大的国有企业集团。净资产总额约3万亿元，一般是地方资本实力最雄厚的国有企业集团，总体平均资产负债率65%，行业总体债务水平与2020年末全国国有企业资产负债率均值（64.0%）相比较，基本相当。

以山东省为例，2020年9月，原山东高速集团有限公司与原齐鲁交通发展集团有限公司合并，组建形成国内最大的交通集团，总资产达到10707亿元，净资产高达2805亿元（扣除永续债）。

▲表1 截至2020年末国内主要省级交通集团的财务状况 （亿元）

▲表2 截至2020年末国内主要省级交通集团的财务状况描述性统计 （亿元）

盈利情况

根据公开数据统计，25家交通集团的平均营业收入为482亿元，平均净利润8亿元。从营业利润角度看，盈利能力最强的是浙江交投，是国内唯一一家营业利润超过百亿元的交通集团。有8家交通集团的营业利润为负数，另外，湖南高速、甘肃公航旅依靠营业外收入（补贴等）勉强维持净利润为正数。由此可见，国内省级交通集团的盈利现状呈现两极分化的情形，发达省份依靠高质量的路产和相关多元化主业，保持着高质量增长，经济落后省份往往呈相反态势。

▲表3 截至2020年末国内主要省级交通集团的盈利情况 （亿元）

▲表4 截至2020年末国内主要省级交通集团的盈利情况描述性统计 （亿元）

发展影响因素分析

近十年来，各省交通集团往往承担地方最大的项目建设任务，资金来源主要依靠市场化融资。从市场的角度看，指令性的投资和市场化的融资在省级交通集团形成交汇，如何寻求政府使命和市场化运作的平衡，成为各大交通集团转型升级面临的重要课题。其中，因建设任务导致的债务问题，一直是制约交通集团转型和发展的重要因素。如何保证债务刚性兑付，避免资金链断裂，如何构建多元化主业，对冲公益性亏损，防范资产负债表衰退，这些问题都亟待具有战略性的长期解决方案。

在当前金融环境相对宽松的背景下，交通集团依然应该高度重视高速公路金融风险防范，并千方百计在低成本融资的窗口期采取多种措施缓解金融风险，避免陷入金融宽松泡沫。从系统上看，在充分分析债务的期限结构、品种结构和成本结构的基础上，可积极研究外部不利因素（市场利率上升、融资额度紧缩、行业负面事件）和内部不利因素（政策性亏损、净资产限制、重大负面事件）对集团债务结构冲击可能造成的债务风险。

从存量债务结构看，鉴于交通集团当前相对稳定的债务结构，通过对各交通集团的外部不利因素和内部不利因素单独或叠加发生的情景进行充分推演，“政策性亏损”和“信用评级下降”两个因素对集团债务结构冲击最大，可能进而产生债务风险。

从边际债务结构看，“市场利率上升”和“信贷紧缩”对交通集团新增所有债务融资均产生负面影响，但目前大多省级交通集团仍然处于“AAA信用评级和账面盈利状态”，新增债务融资成本控制在7%以内，短期债务滚动暂时处于良性循环。

防范化解债务风险思路

近两年，为对冲新冠肺炎疫情造成的经济衰退，国内外先后出台多项金融政策引导市场利率大幅下降，市场参与者都在享受低成本融资所带来的“愉悦感受”，不可避免存在大量借钱、囤钱的情况。

事实上，若以2008年金融危机后的金融政策为参照，可洞察未来两年的潜在风险：在2008年金融危机发生后的前两年（2008年至2009年），国家先后出台了“4万亿”“4次降息”“1次降准”等众多逆周期的金融调控政策，大家同样非常“愉快”地享受“泡沫环境”。然而，2010年，为应对通货膨胀，中国人民银行在一年内5次加息。

2010年到2011年，12次提高存款准备金率。如此剧烈变化的金融紧缩政策，产生了巨大的影响，2011年，国内高速公路行业出现大量资金链断裂导致项目停工的现象，更爆出云南高速“只付息不还本”这一震惊国内资本市场的重大金融风险事件。

历史总是在不断重演，当引以为戒，高度重视，未雨绸缪。

交通行业自改革开放发展至今，呈现出明显的“不平衡不充分发展”特征，包括交通基础设施发展不平衡、各类投资资本参与不充分、企业投融资能力的可持续性不强等诸多问题。在政府面前，各省级交通集团是投融资平台，理应承担建设任务，并积极履行政治责任和社会责任；但在市场面前，各交通集团本身又是企业，需要积极向市场化转型升级，因此迫切需要盈利。

当前，在地方财政财力有限的情况下，各级政府无法完全落实出资人责任，各省级交通集团只能使用各种替代性的债务资本金，这也进一步加剧了债务风险。尤其在大规模建设的同时，还要叠加“绿通”“节假日免费”及其他各种降费要求，各省级交通集团的盈利能力和投融资能力受到严重影响，被动承担了较大的公益性亏损，以及因此产生的无法偿还到期债务的偿债责任。

将来，各省级交通集团很有可能在大规模项目建成后，面临财务状况恶化和不能偿付债务的危局等“灰犀牛”事件，还有交通集团巨额有息负债引发的系统性金融风险等“黑天鹅”事件。

进一步防范化解债务风险，首先要厘清政府与企业的责任归属，明确各级政府和交通投融资平台的责任。

其次，应出台短中长期的发展规划，“开前门堵后门”，避免出现债务违规情形，具体有几条建议：

贯彻落实政府出资人责任

针对大量交通集团使用“债务性资本金”导致隐形债务不断加大、潜在债务风险不断加剧的现状，明确各级政府的出资人责任是当务之急。例如湖南、广东、广西、福建等省份，都从省级政府文件层面明确了省级政府和地方沿线政府的出资责任。

引导企业回归市场主体地位

针对政府存在占用交通投融资平台经营资源、交通集团承担过多公益性任务的现状，加快交通投融资平台企业领域的国企改革势在必行。目前，山东、四川、浙融资平台，这些企业既是可执行省级战略的省属国有企业，又是具有较高市场竞争力的中国企业500强，甚至世界企业500强。

规划债务风险处置方案

针对长远规划，广开正路的前门，将交通集团所承担的隐性债务纳入政府债务管理。参照重庆、贵州等省份，提高利用PPP方式建设收费高速公路的项目比重。加大收费公路专项债券发行规模，增强政府债券对高速公路债务的保障力度。加大财政对优质交通投融资平台的扶持力度，培育、维持、强化和提高交通集团的AAA信用评级，提高可持续的低成本融资能力。