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绕不开的话题——公路建设债务累积及化解(图)(下)

作者:长安大学经济与管理学院 周国光 来源:《中国公路》 时间:2020-06-28

科学规范地方政府专项债券管理

从2017年6月26日国家财政部、交通运输部联合印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号)开始,用于收费公路建设与发展的专项债券,基本属于收费公路专项债券(简称“公路债券”)。据了解,2017年至2019年,全国发行公路债券筹措的债务资金,分别为340亿元、880亿元和2220亿元,呈逐年快速增加的势态。

地方政府发行一般债券和专项债券形成的政府债务,地方财政无疑是最终承担者,但地方政府有可能通过转嫁的方式,由使用债券资金的企业或事业单位承担还债券本息的职责。在实务中,投入公路经营企业用于政府收费公路建设项目的地方政府收费公路专项债券资金,基本被确认为这些企业的一项债务。陕西省交通建设集团公司、广西交通投资集团有限公司等融资平台公司将收到的地方政府投入的收费公路专项债券资金,确认为一项长期应付款;而河南政府还贷高速公路管理有限公司则将其确认为一项应付债券。

严格地说,这样的做法并不规范。财预2017年第97号文明确规定,公路债券的发行主体为省级人民政府;发行公路债券筹措资金应专项用于政府收费公路建设;发行公路债券筹措资金纳入政府性基金预算管理,并用纳入政府性基金预算管理的政府收费公路车辆通行费资金偿还公路债券本金和利息。现行财政体制下省级人民政府发行公路债券形成的债务属于省级政府债务,需要由省级财政履行偿还债券本金和利息的职责。根据市级人民政府对公路债券的需求,省级人民政府可将筹措的债券资金转贷给所属市级人民政府,由市级财政实际承担偿还债券本金和利息的职责;也可由市级财政将取得的转贷资金进一步转贷给所属县级人民政府,由县级财政实际承担偿还债券本金和利息的职责。这取决于所在地区政府收费公路的管理体制。但无论是2014年8月31日修订后公布的《中华人民共和国预算法》,还是国务院和财政部出台的其他相关行政法规和规章制度,均未明确地方财政可将取得的公路债券资金转贷给公路经营企业或承担政府收费公路建设与运营管理职责的公路事业单位。规范的做法是,地方政府财政只能采取财政拨款的方式将筹措的公路债券资金划拨给同级公路事业单位,或采取政府补助的方式将债券资金拨付给相关公路经营企业。对此应当由省级人民政府财政科学规划公路债券的发行,各级地方政府财政而不是公路经营企业来作为责任主体决策公路建设债务,以此有效控制公路债券的使用并对偿还债券本息承担责任。

同时,有必要按照中共十九届四中全会有关完善治理体系、提升治理能力的要求,通过进一步完善《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》等法律法规和相关规章制度,厘清公路建设债务中的政府债务与企业债务,努力争取将公路建设债务中的隐性政府债务予以显性化,并通过地方政府债券置换方式逐步将隐性债务纳入政府财务报告;科学规范并逐步完善公路特许经营行为,将公路经营企业投资建设与运营的高速公路全部纳入公路特许经营框架内,通过优化公路经营企业的财务结构和债务结构来为化解政府债务中的公路建设债务分忧解难。

【编辑:任燕 QQ:360638367;TEL:13146474233】
【审核:耿茁、孙婧】

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