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投稿须知 2019WTC专题
公路定额供给侧改革之思

作者:黄成锋 来源:中国公路网 时间:2020-03-26

2018年12月,以《公路工程建设项目概算预算编制办法》为代表的新版公路工程建设计价依据在众人翘首以盼的期待中重磅发布。而此时,距离定额修编项目启动已过去整整五年。这五年,公路定额的修编在面临行业技术快速迭代的同时,也经历了国家营改增税费体制改革等重大事件。与技术赛跑,与改革风雨并肩,公路定额换代之路可谓“历经天华成此景,人间万事出艰辛”。

定额体系的多米诺骨牌效应

回溯公路定额的发展史,先后经历了“92定额”、“07定额”等多个发展阶段,定额计价依据的生命周期都是以十年计。每一次升级换代,公路造价人总感觉可以长长地舒一口气,静等下一个十年。但事实真是如此吗?

现行的公路造价依据已经基本能够满足当前公路基建施工的计价需求,但是公路行业计价依据体系中早已不再是独木成林,而是由公路养护、运营、养护工作经费指标等等诸多的编办、定额、指标构建的一个门类众多的公路计价依据体系。特别是基建定额与养护定额等虽然属于不同的阶段,但多年的计价实践后,他们之间早已是互通互鉴,互为支撑。公路基建定额牵一发动全身,计价依据体系中养护定额等都面临着升级换代之虞。而此前各省公路造价管理部门编制的补充定额未被新定额收录的将面临着大面积失效的窘境。与此同时,我们注意到在一些细分领域,定额仍然存在一些补短板的空间,比如兼具市政功能的道路的管网工程、桥隧维修加固工程、公路改扩建工程、大型跨江跨海通道工程的临时措施等等。新旧定额之间、不同计价依据体系之间都互相衍射,产生了技术粘性。由此看来,公路新定额的颁布实施可不仅是自身的换代升级,而是造价人推倒的公路计价依据体系的第一张多米诺骨牌。

定额的创新动能不足

定额作为公路造价行业最基础的计价依据,有效地服务我国公路建设的各个环节的计价行为。但是,目前全国从事公路定额研究的人数却是屈指可数,理论研究成果也为数不多,这与我们每年数以亿计的国家交通基础设施投资是极不相称的。对定额理论的基础研究,科技的赋能和人才的培养等方面的短板都造成了定额本身的创新动能不足。

目前,除原部公路定额站、广东、陕西等交通造价管理机构等对公路造价管理进行理论系统性研究并出版为数不多的著作外,专门针对定额基础理论进行相对系统介绍的书籍更是难觅其踪。本世纪初公路甲乙级造价员考试的教材成了目前唯一可资学习借鉴的官方理论孤本。公路定额技术理论没有形成总结和提升,实践就只能因循守旧,得过且过。世界没有永动机,知识也是如此。没有形成有效、持续、与时俱进的知识补给,定额编制将随时面临技术断代的风险。另一方面,科技对定额编制技术的支撑也严重不足。当前,除广东省交通造价部门等少数省份开发了公路定额基础数据处理平台外,大部分省份仍然采用是手工填报、表格处理等传统模式,这在一个手机APP等客户端横行江湖的时代显得极为寒碜。我们需要造价大数据的理想,但有时候一个称手的小软件却可以使一线的数据采集人员得到很好的工作体验,定额编制何时才能不苟且呢?

定额的确定性风险

什么?确定性还有风险?对造价而言,量价分离很好地解决了人工材料等市场价格波动对分项工程单价的影响,它的波动性是可预见的。但回到定额本身,确定的施工工艺、确定的工作内容、确定的工料机消耗量,......似乎一切都在控制之中,这不正是我们追求的目标吗?材料不同怎么办呢?定额抽换呗。似乎很简单,其实我们也是这样做的。但是当你看见泥瓦工人进入工地看见说好的大规格瓷砖变成小规格的瓷砖时的表情,你就知道这并不是工效真相的全部。

定额的确定性风险表现在以下几个方面:排他性风险、环境变化风险、技术适应性风险和周期性风险。

首先定额的排他性风险主要源于定额的施工工艺和工作内容的确定性。这类风险用定额步距解决了一部分,但是这也是基于分部分项工程常见的规格和尺寸。以桩基成孔定额为例,同样的工艺和内容,工料机的消耗也许不是我们设想的斜直线变化,或许是一条抛物线。因此对于非常规桩径的桩基成孔计价来说,边界之外定额往往束手无策,对线性和非线性的工料机消耗预测仍然有太多的不可预知性。所以公路定额设置了许许多多人工系数、材料抽换调整的规则,但是我仍然要指出的是造价的“算不准”定律,不管你是否认同我的看法。

其次是环境变化的风险,同样的分部分项内容在不同的施工环境中用同样的定额编制的招标控制价却可能存在流标的风险。比如跨海通道工程、农村公路的安保工程以及台风、地震等自然灾害灾后重建工程等等在脱离了常规或稳定的大环境后,施工的工效等等都发生变化。在规模化的生产中,调用一部铲车也许是简单的事情,而在零星工程或者线性单一工程中却显得困难许多,也因此付出更多的经济成本。而这些变化往往却是难以用规则进行量化,并使之适应自然灾害抢险处突等复杂环境下的计价需求。

技术适应性风险的最大挑战应该是来自四新技术的应用,“机”进“人”退带来的是显著的人工成本下降和机械效率提升,同时也很大程度上改善了材料的耗费水平。技术迭代和设备升级等等行业技术创新背景之下,定额的不适应性表现尤为突出,计价依据再次陷入空白仿佛是一夜之间的事情。

周期性风险源于定额超长的使用周期,截取公路定额发展历史的两个片段,从公路92定额到07定额,07定额到18定额,每一套定额从发布到完成历史使命,往往都是十年以上的周期,而这十年间行业内技术、装备、工效等等经历了诸多的变化,每一个定额内部的工艺都在发生着系统性的变化。也就是说在定额的生命周期内,它也在经历着从适度超前到适应,再到不适应的周期变化,只是不同的定额面对的技术和装备迭代的风险不同而已。

所以,用定额的确定性去对抗行业发展的不确定性看起来的确是不太明智的事情。但是离开了定额,公路行业少掉了何止是一把准尺,谁又能说出计价公平的准点在哪里呢?定额,真是让人又爱又恨。它为我们公路的基础建设投资行为提供了一个相对可靠的行业计价规范和标准,为防范和化解造价争端,形成相对公平的市场价格提供了一把公平准尺。至少,它促成了工程交易。而同时,它的确又自带着许多确定性风险的属性。

定额公共服务产品的供给侧改革在一代又一代的公路造价人手中接续传递,现在到了我们手中,又该如何赋予它更多的生命力呢?我所指的生命力并不等同于让它活的更长久,而是它应对外部环境的变化更具有弹性,更容易适应多样化计价需求。原来我们觉得变化只是世界的一部分,而现在却成了世界的本身。适者生存,定额也是如此。

风雨并肩,构建行业命运共同体。

2020年,一场史无前例的新冠肺炎疫情席卷全国,给中国的经济、社会造成了前所未有的影响。在全国疫情缓解之机,党中央着手部署疫情防控和经济恢复的全局性工作安排。各省闻令而动、强力动员、硬核推进,积极落实本省交通建设等各个领域的复工稳产工作。在公路造价领域,浙江、福建等省造价管理部门迅速出台了防疫经费保障、工期合同管理等政策性文件,为稳产复工抢占先机,做好政策先行。近年来,在服务四好农村路、服务国家重大工程项目建设、服务省界收费站撤站联网等国家交通建设重大决策部署上,公路造价人愈发清醒地认识到自己与行业的命运休戚与共,积极抓住热点、解决痛点、突破难点。进一步找准找好自己在行业中的发力点,靶心不偏,焦点不散,一大批以建设、养护、运营等为内容,以行业标准、地方规范、团体标准、企业标准等不同层级的公路造价全过程计价依据体系正在形成和完善,有效服务交通强国建设。

“社会最大的脆弱性制造者和最大的危机制造者,正是那些置身事外,不承担后果的人”。塔勒布在《反脆弱》一书中用这样的一段话描述那些2008年金融危机期间在达沃斯论坛上左右逢源、侃侃而谈的官员和经济学家等政策操手。聚焦干事创业,造价人应当形成这样的共识——“做事的人,不是置身事外,指点江山。而是躬身入局,把自己放进去,让自己变成解决问题的关键变量”。习近平总书记说,“历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。只有与历史同步伐、与时代共命运的人,才能赢得光明的未来”。躬身入局,就是要主动融入民族复兴的大局,深度融入交通强国战略布局,深化造价依据供给侧改革,积极适应行业创新趋势,着力打通技术升级操作链,敢于先行,善作善成,进一步凝聚起公路造价服务行业发展的磅礴力量。正可谓交通强国事业“大鹏一日同风起,扶摇直上九万里”,公路造价的未来亦是“风劲帆满图新志,砥砺奋进正当时”。

开放共享,建设定额生态系统。我们习惯并努力构建长效、稳定、精确的定额体系,并以管长远的思维赋予定额产品生命。虽然这是公路造价人共同的愿景,但正如我们每日所见的城市规划,城市屹立不倒,但规划总是在人口、商业、园区的要素流动中逐渐更替消亡。城市生态系统中每个要素在流动和互联互通中繁荣生长,而地铁施工短暂的封闭则可能无意间造成商业综合体的灭亡。正是基于城市生态系统这种积极求变、主动适应、深度融合、开放共享的优异特质,使得定额管理工作可以勾勒出一种新的理想——建设开放共享的定额生态系统。

在这个生态系统中,我们欢迎顶层的公路定额体系设计,这是我们努力向上的目标和方向;我们躬耕于工料机的数据田亩之中,这是我们服务行业发展的基础;我们鼓励建设、施工、设计、咨询等从业者参与到计价依据的编制和实践中,并通过行业政策、技术培训、科技应用为他们赋能,因为他们是这个生态系统中十分重要的多样性因素。我们乐见需求、技术、人员等等要素在这个生态系统中快速流动起来,因为这就像生态系统中四处弥漫的空气。我们鼓励基于创新创效的施工技术升级、装备换代和工程品质提升,因为这是生态系统中不可或缺的风雨雷电,是促进产业升级的重要变量。

在这个生态系统中,数据像一条流动的河,平等无私地滋养着生态系统中的每一个生物个体,而森林、草地等也通过旱涝补偿积极回馈补偿河流。我们倡导这样的行业价值观——平等、开放、协作、共享。我们采集数据是为了更好地服务项目建设计价的需求;协同数据是为了让新工艺、新技术通过全国范围的“技术众筹”使定额可以更快地落地生根,加速我们的公路产业升级;分享数据更是为了让后来者可以踩着先行者的肩膀看到更远的地方。只有更多地创造、积累和共享我们的技术数据,定额才能有效缩短“孕期”,拥有更顽强的生命力,我们才能最大地减少定额的确定性与施工技术快速迭代不确定性之间的对冲,才能更好地服务我们项目的建设和行业的发展。

企业标准,培育造价依据新量级。当前,公路造价定额的编制主体是部路网中心和各省的造价管理机构,补充预算定额的编制远远跟不上施工产业技术迭代速度。没有计价依据就没有计价算量的标准,而这也间接造成了新技术在成本测算上的迟滞现象。在少数人看来,定额是计划经济时代的产物,是落后的管理手段,与市场化瞬息万变的形势不能适应,鼓励用更先进的市场化造价指标进行替代,也因此对定额的争议颇多。有意思的是,央企中交二公司却在做一件逆风而行的事情,起草了《施工定额测定规范》,看似一件逆市场化的事情却是给公路造价行业未来定制标准的大爆发点了一把火。火光中,我们看见了公路造价行业的一个新未来——企业专项定额。如果说三流企业追赶标准,二流企业符合标准,那一流企业做什么?做标准。让更多的施工、设计、造价咨询等参与到企业管理标准的制定中,形成更多的诸如企业标准、协会标准等团体标准,成为公路行业预算定额的肥沃土壤。

我们仔细观察中国铁路行业近代史,其飞速发展阶段不过十来年。绿皮火车时代,一个火车头不论是蒸汽机车、燃油机车还是电动机车,推动整列火车前进的动能都来自于火车头。火车体量越大则需要克服的摩擦阻力和重力势能则越大,我们惯性思维一直在如何提升火车头的牵引力,而动车的出现告诉我们单一地依靠火车头做功是十分有限的,把牵引力的任务赋予各节车厢形成驱动合力将会实现行车速度质的飞跃。是的,一起做定额。公路造价企业或团体标准的概念并不新鲜,但是为什么难以落地,很大的原因是企业内生需求动力不足和定额的效力不够明确。解决这样的困境需要政府部门作出一些制度性的安排,给行业产业赋能。从政策、资金、知识产权收益以及信用评价等等方面给予专项定额编制单位更多的扶持、激励和帮助,以使得公路四新技术能够顺利度过襁褓期。

我们可以设想这样一种新的公路计价依据的格局:基于成熟工艺的公共定额服务产品+基于创新创效的认证企业专项定额产品。在这种格局中,公路造价管理部门仍然肩负为行业提供科学的定额公共产品,同时也出台并管理企业专项定额的认证标准体系。由施工企业根据认证标准在四新技术的应用中同步进行成本分析形成企业专项定额,公路造价管理机构对施工企业专项定额进行认证,进入公路定额库。与此同时,交通建设主管部门对企业专项定额的效力、入库、知识产权的收益、保护期及政府收购等进行制度安排,以此激励施工企业能够主动开展工艺成本分析,形成行业可参考可借鉴的定额成果,为采用四新技术的潜在公路项目提供计价实践支撑。施工工艺成熟后,由公路造价管理部门对企业定额进行升级,发布免费的公共服务定额产品。

管理科学,为定额产品增值。根据定额的基本定义,定额是指从总体的生产工作过程来考查,规定出社会平均必需的消耗数量标准,这种标准就称为定额。纵观定额的世界历史,20世纪科学管理理论体系的建立目标是提高效率,落脚点是工序,实现途径是标准化,引导工效、产品利润最大化,实现个人薪酬与企业资本的双赢。现在,通过测时法、写实记录法等方法记录、统计分析和整理计算形成的公路施工定额是对项目工料机成本的真实反映,对于企业经营、建设等成本测算起到了一定的参考作用。但遗憾的是,这种花费了大量人力、物力、财力形成的企业施工定额,包括后期综合形成的预算定额等并没有将定额这种公共产品进行深加工,产生项目管理、成本、效率等方面的综合附加值。原因在哪?原因在于现有的定额更多的是记录,反映的是平均生产力水平,与预算定额定义中的“平均先进水平”的设计初衷可能相去甚远。那“平均先进水平”该如何产生?

数学家华罗庚“烧水泡茶”的运筹学被广泛地应用于管理统筹的各种场景,在公路行业,同样形成了施工组织设计的平行作业等诸多应用理论。但是总体而言,公路行业的运筹管理科学产生的效益较电子产品等工业生产而言,仍有不小的差距。智能化水平、机械化程度、劳动者素质、生产作业条件、自然环境的不确定性等等都或多或少地影响了工效水平。从外围环境来看,2018年来公路建设项目受国家国土资源、环保政策、材料市场供需和价格波动等影响,施工企业面临的不确定性日益增多,利润空间急剧压缩,成本管控的压力显著加大。用定额倒逼施工管理深度优化,倒逼施工组织设计和施工工艺再造。通过科学管理手段,以降本增效为目标,从人工投入最小化、材料利用最大化、机械配合效率最高等等方面,反复优化实现路径,综合求解施工工艺投入产出的最大公约数,从而实现企业在诸多不确定性中实现盈利翻盘。这既是管理运筹科学的目标,也是公路施工企业从粗放式经营管理向精细化现代企业管理的可行之路。

薪火相传,是技术也是理想。知乎上有这么一段话“一个亟待解决的问题驱使人不懈地探索,渊博的知识可以形成谨慎的分析。如果我从一开始就懂很多知识,或许我就不会尝试启动实践”,观点有些耐人寻味。对定额工作者而言,基于传统的创新不会过时,因为公路技术领域发生颠覆的概率要远远低于迭代的概率。我们需要做的是:保持对施工工艺逐猎的心态,关注他们的演变,乐见他们的进化。同时永远不要失去好奇心,不要丧失提问的能力,因为那是一切新定额的来源。好奇心帮助我们习得传统增长知识,更重要的是他可以驱使我们进入一些未知的技术领域,做一些创新的有趣的事情。另一方面,技术薪火相传最好的地方不在培训教室,而是在一桩桩一件件具体的事儿上,在定额编制的每一次刨根问底之中。学习技艺的最好办法就是:亲手做一遍,再做一遍。(福建省交通工程造价站)


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【审核:耿茁、孙婧】

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