为解决省界高速公路收费站容易出现的拥堵现象、降低物流成本、提高物流效率，按照国务院常务会议决定，2018年12月底，苏鲁间和川渝间15个高速公路省界收费站率先取消。

今年《政府工作报告》中明确：“两年内基本取消全国高速公路省界收费站, 实现不停车快捷收费, 减少拥堵、便利群众。”由于取消高速公路省界收费站尚处于试点探索阶段，很多新的矛盾和困惑亟待研究解决，以确保高速公路运营单位合规、安全开展工作。

高速物权主体类型界定

根据物权法的规定，公路属于不动产，公路收费权属于不动产所有者行使收益权利的表现。根据物权主体的种类不同，会给公路收费权利的行使方式、法律后果带来不同的影响。

资金来源、筹集主体不同

根据《收费公路管理条例》第十条规定，收费公路按照资金筹集来源划分为两类，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的“政府还贷公路”和国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的“经营性公路”。

经营主体设立目的、行使职能不同

根据《收费公路管理条例》第十一条规定，收费公路经营主体按照设立目的不同，分为以建设和管理政府还贷公路等公益目的或者其他非营利目的设立的非营利法人和以取得利润并分配给股东等出资人为目的设立的营利法人

中的企业法人。两者不同的设立目的导致其职能不同，高速公路企业法人除了非营利法人行使的建设、管理职能，还有前者不具备的经营职能。因此，《收费公路管理条例》将两者统称为“收费公路经营管理者”不完全符合《中华人民共和国民法总则》对法人类型的划分，笔者建议改为“高速公路运营单位”（下同）。

通行费的性质、用途、征收期限不同

根据现行法律规定，政府还贷公路的车辆通行费是国家行政事业性收费，只能用于偿还贷款、集资款和必要的养护管理支出，要纳入国家财政专户管理，收费期限最长不超过20年，且在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费；而经营性公路的车辆通行费则属于企业经营收费，是为收回投资并取得合理回报，企业对其收益的支配，除有法律、法规、规章限定和合同约定的事项，以及用于养护管理支出外，其他基本不受限制，收费期限最长不超过30年。

收费合同法律类型界定

高速公路投资建设者对高速公路收益的取得，是通过与公路使用者订立合同收取车辆通行费的方式来实现的。高速公路

收费合同是公路运营单位提供通行服务、公路使用者向其交纳通行费用作为对价的一种合同。笔者认为，高速公路收费合同属于“无名合同”，应当参照适用法律上“买卖合同”“供用电、水、气、热力合同”的有关规定，而不是参照适用“运输合

同”的有关规定，理由如下：

合同客体性质类似，公路通行服务属于公共产品。高速公路收费合同的客体是高速公路通行服务权利，与“供用电、水、气、热力合同”类似，它是一种公共服务；又与“供用电、水、气、热力合同”区别，它是一种通行权利。“运输合同”虽然也是以运输服务为客体的一种合同，但法律仅仅规定公共运输承运人应当履行普遍服务义务，而非所有的承运人都提供公共服务产品。

合同订立方式类似，高速公路运营单位负有强制缔约义务。与传统民法“契约自由”原则不同，高速公路运营单位和电、水、气、热力提供者，都具有一定的天然垄断优势地位，法律必须对其进行规制，其中之一就是赋予其强制要约义务。高速公路运营单位在使用者领取交费凭证或者确定开始使用高速公路之前，仅负有缔约过失责任而非违约责任，有利于平衡运营单位和使用者双方的合法权益；另一方面，对于没有订立高速通行收费合同的主体资格却违法进入高速公路的行为人（例如高速公路禁止通行的行人、非机动车等），高速公路运营单位并不负有合同法上的义务和责任。

合同履行标准类似，服务价款和质量属于法规标准设定为主。根据《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》相关规定，高速公路收费合同中的服务价款和质量要求，都是由行政主管部门审定或者国家标准、规范予以明确，高速公路运营单位无权单方或者通过协议变更。但应当注意的是，高速公路收费标准审批属于地方事权，法律明确授予省级交通、物价主管部门行使；高速公路通行标准则属于中央事权，法律授权通过国家规定的标准和规范予以明确。

《中华人民共和国公路法》第63条规定：收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。高速公路运营单位只能在上述收费标准内收取车辆通行费，并且对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，应当降低或者免交通行费。

《收费公路管理条例》第26条第1款规定：收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。

违约救济方式类似，高速公路运营单位不具有法定留置权。法律对高速公路运营单位与电、水、气、热力提供者一样，并没有赋予其对不支付通行费的使用者的相应财产享有留置权，只能依据合同法的规定，要求对方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任，并且不得超出其订立合同时合理预见的损失。

《中华人民共和国合同法》第315条规定：承运人具有货物留置权，即托运人或者收货人不支付运费、保管费以及其他运输费用的，承运人对相应的运输货物享有留置权，但当事人另有约定的除外。

因此，高速公路收费合同如能参照“供用电、水、气、热力合同”，则很多问题迎刃而解：例如参照“安全供电义务”“安全用电义务”的法律拟制，明确高速公路运营单位具有安全服务提供义务、高速公路使用者则相应具有遵守交通安全规则的安全通行义务，这可以解决实践中违反道路交通运输法规的行为由谁承担责任的问题。

再例如司法实践中，对高速公路使用者以违约起诉公路运营单位、获得赔偿金额远远超出双方在订立合同时合理预见损失的个别判决，应当适用“合理预见”原则加以矫正，以避免逾越法律规定而加重公路运营单位的经营风险责任、最终损害社会整体效益的现象发生。